Вопросы и задания.

1. Каковы были предпосылки становления идеологии американской исключительности и мессианизма в США?

2. Какое влияние оказала Вторая мировая война и ее последствия на американскую внешнеполитическую идеологию?

3. Опираясь на известную вам информацию из предыдущих глав учебного пособия по истории внешней политики США и содержания данной темы, предположите, какие факторы делают «неконсервативную» идеологию столь популярной в американском политическом истеблишменте.

Тема 10. Механизмы принятия и формирования внешнеполитических решений.

Внутренние и внешние факторы в принятии внешнеполитических решений. К числу важнейших внешних факторов последнего времени, влияющих на внешнюю политику США, ученые относят следующие: глобальные проблемы (мировая миграция, разрушение окружающей среды), угрозу распространения оружия массового поражения, региональные конфликты, наркоманию, международную преступность и т.д²³. В целом, нестабильное и кризисное состояние международной среды оказывает очень сильное воздействие на внешнюю политику американского государства, которое взяло на себя ответственность за мировой порядок. Не менее сложный конгломерат проблем представляют собой внутренние факторы, многие из которых вообще влияют на внешнеполитический аппарат опосредованно, являясь terra incognita для исследователей-международников.

Эти то внутренние факторы, в силу ряда особенностей американской политической системы, являются решающими в принятии внешнеполитических решений.

На рубеже XX-XXI веков мы наблюдаем тенденции усиления влияния внутренних факторов на внешнеполитические процессы. Это вызвано, с одной стороны, включением все большего количества участников, подключенных к процессу принятия решений. С другой стороны, возрастает влияние на формирование внешней политики многочисленных этнических сообществ. Кроме того, в США не прекращаются дискуссии о приоритетах внешней политики, той роли, которую американская элита взяла на себя в постбиполярном мире.

Важнейшим из внутренних факторов, влияющих на принятие внешнеполитических решений, является выборный характер американской власти, а, следовательно – ее зависимость от общественного мнения. Отечественные ученые, в частности Б.А. Ширяев, указывают на двойственную природу общественного мнения: с одной стороны, оно независимо и имеет реальное влияние на политику (в том числе и внешнюю) американского государства, но с другой – оно изменчиво и зависит от подачи информации в СМИ. Правительство США никогда не пойдет на осуществление какой-либо внешнеполитической акции, не заручившись поддержкой общественного мнения. Но для американского общества вообще характерна низкая заинтересованность в международных делах, а информация о международной обстановке поступает к этому обществу дозировано из ограниченного круга источников.

Работа по формированию внешней политики более централизованно и организованно проводится такой важной частью американской политической системой, как группами интересов, или лоббистами. Мы уже раскрывали их роль и место в американской демократии в соответствующем разделе нашего учебного пособия, так что вам не составит труда представить те возможности по оказанию давления на правительство, какими они пользуются в США.

В специальной литературе можно встретить такое определение, как «железный треугольник». Под этим определением мы подразумеваем организованные группы интересов, членов Конгресса и высшую правительственную бюрократию. «Стороны» этого «треугольника» инициируют и претворяют в жизнь многие внешнеполитические решения. Классические примеры – влияние лоббистов «Юнайтед Фрут Компани» на внешнюю политику США в Латинской Америке начала ХХ века и роль лобби военно-промышленных корпораций в годы Холодной войны.

Справедливость требует уделить внимание и такому внутреннему фактору внешней политики США, как личностный фактор – тех, кто решения непосредственно принимал и принимает. Важнейшим из этих личностных факторов является личность президента, ведь именно он формирует свое ближайшее окружение в соответствии с субъективными взглядами и пристрастиями. Личные приязни и неприязни президентов чаще всего влияют на политический курс руководимой ими страны, чему доказательством служат правления Р. Рейгана, Дж. Буша-младшего и многих других лидеров США. Нельзя сбрасывать со счетов и личностные предпочтения глав внешнеполитического ведомства (госсекретарей) и помощников президента по вопросам безопасности. Такие яркие представители американской дипломатии, как Генри Киссинджер, Збигнев Бжезинский, Мадлен Олбрайт и Кондолиза Райс руководствовались в своей работе не только указаниями своего прямого начальства, но и личными убеждениями, опытом и представлениями о национальных интересах США.

Роль президента и его администрации во внешней политике. Ключевая роль в формировании и реализации внешней политики США принадлежит президенту страны. Однако Конституция закрепляет за ним лишь право представлять нацию в отношениях с другими государствами, во всем остальном он ограничен Сенатом (заключение международных договоров и назначении послов и руководителей внешнеполитических ведомств) и Конгрессом вообще (вопрос об объявлении войны и заключении мира). Все остальное его влияние на внешнюю политику – продукт американской политической традиции, причем относительно поздней. «Имперское президентство» ХХ столетия обязано своим появлением Теодору Рузвельту, вспомним здесь о личном факторе, и развитие свое получило благодаря энергичной деятельности хозяев Белого дома. Об этом говорят и высказывания самих президентов прошлого века «Внешнюю политику Америки делаю я» (Трумэн), «В области обороны и внешней политики нация должна говорить одним голосом – и это голос президента» (Рейган). Этой же точки зрения придерживается и Верховный суд США, утвердивший в 1936 году «исключительное право Президента как единственного представителя правительства в сфере международных отношений». И хотя в Конгрессе периодически подвергаются критике особые полномочия главы государства в сфере внешней политики, остальные ветви власти редко к ним прислушиваются.

Естественно, что при таком положении дел главную роль играет отношение того или иного лидера нации к своим внешнеполитическим обязанностям. Кто-то, как Теодор и Франклин Рузвельты, руководит внешней политикой «в ручном режиме», постоянно занимаясь принятием решений и контролем их исполнения. Другие, как Дуайт Эйзенхауэр, перекладывают эти заботы на своих госсекретарей или помощников по национальной безопасности. Коль скоро большинство президентов США не имели достаточного международного опыта, большую роль в американской внешней политике следует признать за их окружением, которое необходимо рассмотреть подробнее.

Внешнеполитическая часть администрации президента состоит из следующих лиц и государственных органов. Как вам уже известно, центральное место в этой части администрации занимает Государственный департамент, возглавляемый государственным секретарем. Это аналог министерства иностранных дел, руководящий работой всей дипломатической службы США (260 дипломатических представительств, 30 тысяч сотрудников). Роль и место государственного секретаря в процессе принятия внешнеполитических решений зависит от личных взаимоотношений с президентом, так как у последнего с 1947 года есть выбор. Согласно закону о национальной безопасности от 26 июля 1947 года в США был создан Совет национальной безопасности (СНБ). Его функцией является консультирование президента по вопросам внешней, внутренней и военной политики, обеспечение интеграции и наиболее эффективного сотрудничества министерств и ведомств правительства по вопросам национальной безопасности. В дальнейшем для координации работы Совета был учрежден пост специального советника президента по национальной безопасности. Влияние этого советника-помощника резко возросло при президенте Р. Никсоне.

Сосуществование должностей государственного секретаря и помощника по вопросам национальной безопасности дает президенту возможность видеть ту или иную проблему с двух точек зрения, которые далеко не всегда могут совпадать.

Помощник президента по национальной безопасности является личным советником президента в области внешней политики и возглавляет аппарат СНБ, который, в свою очередь, является «мозговым центром» для Белого дома, отвечающим за сбор и анализ всей поступающей в администрацию президента информации. Он постоянно находится в контакте с научными учреждениями и исследовательскими центрами США: университетами Гарварда, Йеля и Джорджтауна, исследовательскими центрами РЭНД и фондом «Наследие».

Другим важным органом, отвечающим за формирование американской внешней политики, является министерство обороны. Холодная война усилила влияние Пентагона на принятие политических решений. Традиционно он воспринимается как оплот «ястребов», сторонников более жесткой линии поведения во внешней политике, что обусловлено его тесными связями с военно-промышленным лобби.

Не менее сильное влияние на внешнюю политику оказывает разведывательное сообщество США, как и министерство обороны выступающее и в качестве центра принятия решений, и в качестве инструмента их реализации. В его задачи входит сбор и анализ секретной информации для обеспечения национальной безопасности. Одной из его основных составляющих является Центральное разведывательное управление (ЦРУ), созданное тогда же, когда и СНБ – в 1947 году. Эти два органа работают в тесном контакте. По мере эскалации холодной войны и роль ЦРУ и роль СНБ в системе принятия внешнеполитических решений неуклонно возрастали.

Таким образом, в распоряжении президента США в настоящее время существует мощный и разветвленный аппарат, нацеленный на выработку, принятие и осуществление решений в области внешней политики.

Конгресс как участник принятия внешнеполитических решений. Хотя решающую роль в принятии решений по внешнеполитическим вопросам играет президент США и его администрация, несправедливо было бы утверждать, что Конгресс совершенно не имеет никакого влияния на эту сферу деятельности государства.

Изначально, согласно Конституции США, роль Конгресса во внешней политике была больше, нежели роль президента. В числе его прерогатив отмечены вопросы войны и мира, финансирование внешнеполитической деятельности, право регулировать торговлю, утверждать международные договоры и утверждать предложенные президентом кандидатуры дипломатических работников.

По мере развития американского государства, как уже было сказано выше, внешнеполитические полномочия главы государства расширялись, а полномочия Конгресса сокращались. Чем больше военных конфликтов и интервенций разворачивалось при участии США, чем больше это государство использовало свои военные силы по всему миру, тем меньше президент и его администрация интересовались мнением Конгресса. Начало было положено все тем же Теодором Рузвельтом, захватившим Панаму без всякой санкции Конгресса. На протяжении ХХ века США участвовали в дюжине войн, из которых только две были официально объявлены.

Тем не менее, Конгресс имеет важные рычаги влияния на внешнеполитический курс администрации, главными из которых являются рычаги финансовые. Решение о займах от имени США принимает только Конгресс, он же может контролировать любые ассигнования. Именно Конгресс регулирует внешнюю торговлю и установление тарифов, предоставление военной помощи иностранным государствам, утверждает федеральные расходы. Конгресс также может принимать и отменять санкции против иностранных государств. Все это заставляет правительство прислушиваться к голосу парламента в области принятия решений по международным вопросам.

Неэкономическим рычагом в руках Конгресса остаются «слушания в порядке надзора», на которых представители законодательной власти могут спрашивать представителей исполнительной по тем или иным вопросам внешней политике. В структуре обеих палат Конгресса существуют специализированные комитеты по внешней политике и по вопросам обороны и безопасности, члены которых могут серьезно усложнить жизнь членам президентской администрации, проводящих внешнюю политику в разрез с мнением парламентского большинства.

Особенно велика во внешней политике роль Сената США. Именно этот орган ратифицирует международные договоры двумя третями голосов, что делает внешнеполитические вопросы предметом частого торга власти и оппозиции. Наиболее ярким примером данного положения служат уже упоминавшиеся нами Великие дебаты 1919 года по вопросу Версальского мира и вступления США в Лигу наций.

Как видим, и исполнительная и законодательная власть США имеет свое влияние на принятие и реализацию решений, касающихся внешней политики государства, что вынуждает их идти на определенные уступки друг другу для поиска компромисса в этой сфере.

Процесс принятия внешнеполитических решений. Современные исследователи выделяют четыре модели процесса принятия внешнеполитических решений. Первая – модель рациональных действий. Она рассматривает внешнюю политику как реакцию государства на внешние воздействия. Государство, действующее как единое целое, реагирует на эти вызовы рациональным способом, вырабатывает взвешенную линию внешнеполитического поведения. Вторая модель – бюрократическая. Ее сторонники полагают, что ответственность за принятие решений разделена между различными лицами и ведомствами, каждое из которых имеет свой взгляд на ту или иную проблему, результатом чего становится конфликт и длительный поиск компромисса, которые затмевают собой саму проблему. Третья модель – модель малых групп, исходит из того, что решения во внешней политике принимаются под воздействием различных групп. Эти группы различаются по своему формальному статусу, времени существования и степени влияния на политику. Третья модель, она же теория элит, ставит внешнюю политику в подчиненное положение по отношению к потребностям экономической и политической систем. По мнению приверженцев этой модели решающую роль в определении внешней политики играю представители элиты, все разногласия между которыми носят преходящий и частный характер, в то время как их общие цели создают условия для компромисса.

Все указанные модели имеют свои плюсы и минусы, и, надо думать, ни одна из них не отражает реальность в полной мере. Принятие внешнеполитических решений – сложный процесс, который едва ли можно отразить какой-либо одной заготовленной формулой. Он состоит из нескольких стадий, на каждой из которых возможно влияние элементов той или иной модели.

Первая стадия, это стадия планирования и прогнозирования внешней политики. В этой деятельности принимают участие как внешнеполитические ведомства, так и аналитические «мозговые» центры. Часто на основе прогнозов принимаются доктрины и долгосрочные внешнеполитические программы. В качестве примеров можно привести план Маршалла или доктрину СНБ-68.

Следующей стадией является внешнеполитическая экспертиза. Этот процесс анализа уже подготовленной доктрины, когда сталкиваются различные взгляды и подходы внутри внешнеполитических ведомств. Она особенно необходима, если учитывать тот факт, что главное лицо государства, как правило, не является экспертом в международных отношениях. Хотя, само наличие внешнеполитической экспертизы еще не означает, что к мнению экспертов глава государства действительно прислушается, равно как и не гарантирует непогрешимость самих экспертов.

Когда решение принято, к его оглашению необходимо подготовить общественное мнение, что и происходит на третьей стадии процесса. Для этой цели используются многочисленные средства, имеющиеся в арсенале Белого дома: от официальных выступлений президента до организованных «утечек информации» из «конфиденциальных источников».

Этому способствует информационное обеспечение подготовки и реализации внешнеполитических акций. Телевидение подает нужную «картинку» с соответствующим комментарием, что убеждает избирателей и налогоплательщиков в абсолютной правоте и рациональности принятого решения. Следующим этапом становится получения санкции Конгресса на реализацию принятого решения.