Система державного фінансового контролю та її основні елементи
Сутність ДФК як особливого виду управлінської діяльності держави слід розглядати системно. За кібернетичним підходом2, будь-яка контрольна система складається, як мінімум, з двох елементів – суб’єкта та об’єкта контролю. Чим складніша система та чим вищий рівень її ієрархії, тим більше в ній нараховується елементів. Будь-яка контрольна система може розвиватися лише за умови досягнення зв’язку між окремими елементами – прямого та зворотного. Останній є носієм контрольної інформації і показує відхилення та фактори, які їх спричинили.
Згідно з таким підходом, ДФК може бути визначений як система, яка: сформована для реалізації певної місії, що визначає певні системні ознаки, за допомогою яких описуються елементи системи; містить об’єкти, що складаються з елементів, пов’язаних в єдине ціле системними ознаками, та суб’єкти, що формують систему; передбачає наявність зовнішнього збурення, що віддзеркалює взаємозв’язки зовнішнього середовища із системою.
Отже, система ДФК в цілому представляє собою єдність таких складових (елементів): суб’єкт контролю; об’єкт контролю; предмет контролю; принципи контролю; метод контролю; процес контролю (контрольні дії) (рис. 1.5).
Рис. 1.5. Система ДФК та її основні елементи
Визначальним елементом системи ДФК є його місія (мета чи головне завдання), яка надає загальну характеристику цьому виду діяльності, визначає, що саме, як і якими засобами потрібно контролювати.
Важливе місце у системі ДФК належить суб’єктам контролю, оскільки саме вони забезпечують виконання контрольних дій.
Суб’єкт ДФК (контролюючий суб’єкт) – це державна інституція (орган державної влади і державного управління), яка спрямовує контрольні дії на діяльність іншої особи чи інституції (органу, організації, підприємства), що перебуває у контрольному середовищі.
Іншою обов’язковою складовою системи ДФК є наявність об’єкта, на який спрямовуються контрольні дії суб’єкта ДФК.
За загальним визначенням, об’єкт контролю (контрольований, підконтрольний об’єкт) – це діяльність певного суб’єкта, на яку спрямовуються контрольні дії цього або іншого суб’єкта (суб’єктів), що знаходяться в оточуючому господарському середовищі.
Об’єктом ДФК є коло відносин, що виникають між державою і юридичними/фізичними особами з приводу руху, формування і використання державних фінансових ресурсів та активів, що належать державі. До об’єктів ДФК належать:
юридичні особи, незалежно від організаційно-правової форми та форми власності, їх відокремлені підрозділи, які не мають статусу юридичної особи;
фізичні особи (громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які є суб’єктами підприємницької діяльності), якщо вони беруть участь у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні активів, що належать державі, а також використовують кошти, що залишаються в їх розпорядженні у зв’язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних цільових фондів та кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів України (далі – КМУ);
операції, що проводяться підконтрольними об’єктами з такими фінансовими ресурсами і активами, порядок використання яких визначено законодавством.
Виходячи із завдань контролю як функції управління державними фінансами, предметом ДФК є:
безпосередньо активи, що належать державі, у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні яких бере участь підконтрольний об’єкт;
кошти, що залишаються у розпорядженні підконтрольного об’єкту у зв’язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних цільових фондів;
кредити, отримані підконтрольним об’єктом під гарантії КМУ;
нормативно-правова діяльність підконтрольного об’єкта.
Специфічний метод ДФК є вираженням засад загального підходу до об’єкта контролю. В основі цих засад лежить поєднання загальнонаукових і методичних прийомів пізнання, що дають можливість комплексно вивчити законність, достовірність, доцільність і економічну ефективність господарських і фінансових операцій і процесів на основі використання облікової, звітної, нормативної та іншої економічної інформації в поєднанні з дослідженням фактичного стану об’єкта контролю.
Однак механічне поєднання ревізором загальнонаукових і методичних прийомів ще не забезпечує виконання покладених на контроль завдань. ДФК лише тоді виконуватиме відведену йому роль, якщо базуватиметься на певних принципах.
До принципів ДФК належать методологічні принципи, принципи організації та принципи здійснення фінансового контролю.
Методологічними принципами називають: демократизм, гуманізм, пріоритет прав людини та громадянина, незалежність, законність, об’єктивність, гласність, систематичність, професіоналізм і конфіденційність.
Принципи організації та принципи здійснення фінансового контролю пов’язують з діяльністю органів контролю і у документах міжнародних організацій, що працюють над розробкою єдиних вимог до фінансового контролю у сфері державного управління, ці принципи визначаються по-різному.
У Лімській декларації визначено керівні принципи аудиту державних фінансів, у відповідності до яких вищі органи фінансового контролю (далі – ВОФК)3 мають виконувати свої завдання. Основними з цих принципів є наступні:
незалежність аудиту державних фінансів – невід’ємний атрибут демократії та обов’язковий елемент управління державними фінансами;
законодавче закріплення незалежності ВОФК;
наявність внутрішнього та зовнішнього контролю як обов’язкової умови існування фінансового контролю;
гласність і відкритість ВОФК з обов’язковою вимогою дотримання комерційної та іншої таємниці, що захищається законом.
У розвиток керівних принципів аудиту державних фінансів на XIX Конгресі ІNТОSАI було прийнято Мексиканську декларацію незалежності, що містить вісім основних принципів діяльності ВОФК, серед яких: (1) існування відповідних і ефективних конституційних (юридичних) вимог; (2) незалежність керівника і членів ВОФК та безпека перебування на посаді, імунітет при належному виконанні їх обов'язків; (3) достатньо широкі повноваження і повне право ухвалювати рішення, при виконанні функцій ВОФК; (4) необмежений доступ до інформації; (5) право і обов'язок звітувати про свою діяльність; (6) свобода ухвалювати рішення щодо змісту та часу оприлюднення аудиторських звітів, а також свобода їх розповсюдження; (7) існування ефективних механізмів подальших заходів щодо рекомендацій ВОФК; (8) фінансова і адміністративна автономія і доступність відповідних людських, матеріальних і грошових ресурсів.
У Декларації про загальні принципи діяльності ВОФК держав-учасниць СНД до складу таких принципів включені: законність, незалежність, об’єктивність, компетентність, оперативність, доказовість, гласність і додержання професійної етики.
На рис. 1.6 наведено узагальнений перелік принципів організації діяльності органів, наділених повноваженнями щодо здійснення ДФК.
Рис. 1.6. Принципи організації діяльності органів ДФК
Контрольні дії – це операції порівняння (зіставлення) показників діяльності контрольованого об’єкта з певною нормою (нормами) шляхом застосування методичних прийомів, котрі здійснюються контролюючим суб’єктом для виявлення відхилень від цих норм.