_____________________________________________________________________________
Тема 1 Суть і функції державного фінансового контролю
Вивчивши цю тему Ви повинні знати:
теоретичні основи державного фінансового контролю, його мету і завдання, функції та роль, яку він відіграє в управлінні державними фінансами;
зміст поняття системи державного фінансового контролю та її основних елементів;
види і форми державного фінансового контролю та ознаки його класифікації;
правові засади організації і здійснення державного фінансового контролю в Україні.
Вивчивши цю тему Ви повинні вміти:
надавати визначення поняттям державного фінансового контролю, його предмету й об’єктам;
розрізняти основні види і форми державного фінансового контролю;
розуміти статус, повноваження та функції основних контролюючих органів, що здійснюють інспектування і державний фінансовий аудит на різних рівнях управління державними фінансами;
з’ясовувати зміст та основні напрями застосування методичних прийомів і способів документального і фактичного фінансового контролю.
Основні терміни і поняття: державний фінансовий контроль, інспектування, державний фінансовий аудит, керівні принципи державного контролю, предмет і об’єкти державного фінансового контролю, Рахункова палата України, Державна фінансова інспекція України та її територіальні органи.
Суть, завдання і функції державного фінансового контролю
Визнання України державою з ринковою економікою та перетворення, що відбуваються в її соціально-економічній сфері, змінюють парадигму розвитку управління державними фінансами і державного фінансового контролю як одної з його важливих функцій. На сучасному етапі модернізації системи управління державними фінансами в Україні державний фінансовий контроль відіграє вагому роль в оздоровленні фінансово-кредитної сфери і забезпеченні збалансованого розвитку бюджетної системи, підвищенні прозорості державних фінансів та результативності управління ними, стає головним засобом забезпечення економічної безпеки держави, рівноваги і доцільності функціонування окремих суб’єктів господарювання і суспільства загалом.
Державний фінансовий контроль (далі – ДФК) – складне поняття і тому до розкриття його сутності слід підходити на підставі системного аналізу і розглядати це поняття як цілісне явище, яке взаємодіє з іншими явищами і процесами, та як систему, що складається з певної сукупності елементів, взаємопов’язаних між собою. Ґрунтуючись на цих позиціях, сутність і зміст ДФК потрібно розглядати у взаємозв’язку з функціями державного управління, яке він обслуговує. Без контролю управління не має сенсу.
У сучасних умовах контроль забезпечує можливість здійснювати управління суспільством та його відокремленими організаціями, а також соціально-економічними відносинами, що створюються в ході цього процесу. Контроль є невід’ємною частиною всього процесу управління і не може існувати без взаємозв’язку з ним.
Зміст контролю в управлінні економікою в літературі тлумачиться у вузькому та широкому розумінні. У вузькому розумінні контроль пов’язують з якою-небудь окремою функцією управління, що полягає в систематичному спостереженні за об’єктом контролю, виявленні відхилень від заданих параметрів з метою забезпечення ефективної діяльності господарюючого суб’єкта. Контроль у вузькому розумінні тлумачать також як перевірку чи нагляд з метою встановлення відхилень між тим, що є (факт), і тим, що має бути (норма, закон), або як управлінську діяльність, завданням якої є кількісна та якісна оцінка і облік результатів роботи організації.
У широкому розумінні контроль в управлінні економікою можна розглядати як процес, який повинен забезпечити відповідність функціонування об’єкта управління прийнятим управлінським рішенням і спрямований на успішне досягнення поставленої мети. У даному випадку на перший план висувається функціональне призначення контролю, його участь на певному етапі управлінського процесу – завершальному. Однією зі сталих точок зору в науковій літературі є така, згідно з якою контроль – це завершальний етап процесу управління, що дозволяє зіставити досягнуті результати із запланованими.
Узагальнюючи думки науковців і практиків можна зазначити, що в літературі контроль розглядається як:
механізм, за допомогою якого відбувається порівняння результатів із поставленими завданнями;
спосіб організації зворотного зв’язку, завдяки якому орган управління одержує інформацію про хід виконання його рішень;
вид діяльності з нагляду та перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням (законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам), виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, прийнятих принципів організації і регулювання.
Контроль одночасно є самостійною функцією управління і завершальною стадією управлінського процесу. У процесі управління реалізується низка функцій, які забезпечують замкнутий цикл управління. Як і будь-якій інший процес, управління можна умовно поділити на стадії (рис. 1.1). Як самостійна функція управління контроль має місце на всіх стадіях управлінського процесу.
Рис. 1.1. Контроль як функція управління та його місце в управлінському процесі
Контроль виступає як визначальний момент управлінського циклу на тій його стадії, коли фактичні результати впливу на об’єкт управління зіставляються з вимогами ухвалених рішень, а при виявленні незапланованих відхилень встановлюються їх причини, заходи щодо виправлення ситуації. Для того, щоб ефективно виконувати таку роль, контроль повинен бути оперативним, своєчасним та економічним. Активна роль контролю в управлінні економікою проявляється у тому, що він не обмежується лише констатацією відхилень від вимог управлінських рішень. Його дані використовуються для підтримки динамічної рівноваги всієї системи управління, ухвалення більш обґрунтованих управлінських рішень.
Принципово важливим для розуміння сутності контролю є положення про його владність, яке проявляється в наявності у контролюючих органів повноважень, пов’язаних із можливостями: (1) давати підконтрольним об’єктам обов’язкові для виконання вказівки про усунення виявлених недоліків; (2) ставити перед компетентними органами питання про притягнення до відповідальності винних у порушеннях осіб; (3) безпосередньо застосовувати у низці випадків заходи державного примусу.
Спираючись на управлінську сутність терміну, контроль можна визначити як процес, що забезпечує досягнення системою поставленої мети і складається з трьох основних елементів:
встановлення стандартів діяльності системи, що підлягають перевірці;
вимірювання досягнутих і очікуваних результатів;
корегування управлінських процесів, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених стандартів.
Функції управління і контролю існують із стародавніх часів. Ще на початкових стадіях становлення державного устрою суспільства потреба у традиційно-стійкому централізованому управлінні складним виробничо-адміністративним комплексом із внутрішніми неоднозначними, а іноді навіть суперечливими, інтересами спричинила появу звичаїв і зумовила необхідність прийняття законів і правил, що визначали права, обов’язки і відповідальність членів суспільства. Виконання вимог звичаїв і рішень вищих за ієрархією адміністративних органів держави, дотримання встановлених правилами і законами прав, обов’язків і принципів відповідальності членів суспільства забезпечувалися за допомогою контролю.
Стосовно ДФК необхідно говорити про контроль як про функцію управління державними фінансами, тобто про специфічну управлінську діяльність, яка здійснюється стосовно розподільно-перерозподільних відносин, що виникають у процесі формування і використання фінансових ресурсів держави, призначених для забезпечення виконання державою покладених на неї функцій, з метою оцінки обґрунтованості прийняття управлінських рішень і результатів їх виконання для досягнення пропорційності і збалансованості розвитку фінансової системи та економіки держави загалом.
Обов’язковість і необхідність контролю як невід’ємної складової управління суспільними фінансовими ресурсами визнається в усіх розвинених країнах і відображена в міжнародних документах. «Контроль державних фінансів1 – не самоціль, а виступає обов’язковим елементом регуляторної системи, мета якої полягає у своєчасному виявленні відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності і економності управління фінансовими ресурсами, що дозволяло б у кожному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або, принаймні, ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому», – відмічається в Лімській декларації керівних принципів контролю, яка була прийнята IX Конгресом Міжнародної організації вищих контрольних органів (ІNТОSАI) у 1977 р. з метою узагальнення досвіду організації і діяльності державних органів фінансового контролю різних країн у сучасних умовах з урахуванням різноманітності систем управління, специфіки господарювання і практики контрольної роботи.
Як функція державного управління контроль здійснюється всіма державними органами, незалежно від їх основних завдань і напрямів діяльності. Оскільки при цьому контроль реалізується щодо конкретного змісту процесу управління, обсяг контрольної діяльності, форми та методи її проявів диференціюються залежно від сфери або галузі управління, місця органу, який реалізує свої контрольні повноваження. «Наскрізний» характер функції контролю висуває суттєві вимоги до її конкретизації щодо кожного рівня управління та державного органу.
Державний фінансовий контроль представляє собою регламентовану нормами права діяльність органів державної влади та державного управління, що реалізується через систему спостереження і перевірки законності, фінансової дисципліни, доцільності та ефективності процесів формування, розподілу і використання грошових фондів і фінансових ресурсів, що належать державі або залишаються в суб’єкта фінансових правовідносин при виконанні власних функціональних обов’язків у зв’язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів, отриманням кредитів з державного бюджету чи під гарантії уряду України.
У контексті зазначеного, головною метою контролю як функції управління державними фінансами є сприяння зростанню секторів і галузей національної економіки завдяки здійсненню стеження за досягненням цільових орієнтирів та перевірки дотримання обмежуючих параметрів їх розвитку на мікро- та макроекономічному рівнях.
Відповідно, головними завданнями ДФК на макро- і мікрорівні управління державними фінансами є наступні (рис. 1.2).
ДФК відіграє провідну роль в управлінні процесами стабілізації і розвитку різних секторів і галузей економіки, оскільки покликаний забезпечити процес прийняття управлінських рішень достовірною інформацією про використання господарюючими структурами фінансових ресурсів, про ефективність здійсненого регулювання та наявність відхилень від встановлених норм, які перешкоджають формуванню, цільовому та ефективному використанню державних фінансових ресурсів, а також дає змогу вжити необхідні заходи для блокування негативних явищ і профілактики їх на майбутнє.
ДФК займає центральне місце в системі державного регулювання економіки та фінансового адміністрування процесів руху коштів бюджетної системи, різних державних централізованих і децентралізованих фондів, фінансових інституцій та підприємницьких структур.
ДФК є передумовою здійснення функцій державного регулювання економіки. Виконуючи функції «інформатора» в державній регуляторній системі, він відіграє провідну роль у державному управлінні фінансовими ресурсами різних секторів і галузей економіки (рис. 1.3).
Рис. 1.2. Завдання ДФК на макро- і мікрорівні управління державними фінансами
Роль ДФК в системі державного регулювання економіки виражається через участь у вирішенні двох проблем: 1) підвищення ефективності державного регулювання економіки; 2) дотримання правил формування і використання фінансових ресурсів, встановлених державою.
Рис. 1.3. Місце ДФК в системі державного регулювання економіки
Роль ДФК в системі державного регулювання економіки виражається через участь у вирішенні двох проблем: 1) підвищення ефективності державного регулювання економіки; 2) дотримання встановлених державою правил формування і використання фінансових ресурсів.
У ході вирішення першої проблеми суб’єкт державного регулювання економіки за допомогою ДФК (як форми зворотного зв’язку) отримує необхідну інформацію про якість вжитих ним заходів регулювання, а саме дані про своєчасність, достатність, адресність і затратність застосованих регуляторів (інформаційна функція ДФК). За його допомогою суб’єкт державного регулювання отримує необхідну інформацію про якість ужитих ним заходів із регулювання економіки, дані про своєчасність, достатність, адресність і затратність застосованих регуляторів.
На підставі цього можна оцінити, чи досягнуто економічного ефекту таким регулюванням економіки для суспільства та здійснити, за потреби, корегування заходів державного регулювання з метою підвищення їх ефективності (оціночна функція ДФК).
У другому випадку за допомогою ДФК реалізується контрольна функція державного регулювання економіки.
На цій основі здійснюється оцінка економічного ефекту, який досягнуто за допомогою регулювання економіки, а, за потреби, й корегування заходів державного впливу для підвищення їхньої ефективності. Крім цього, систематичний і всеосяжний ДФК є необхідною умовою виявлення та усунення недоліків у діяльності господарюючих суб’єктів з різними формами власності та причин, що їх породжують, дисциплінує працівників апарату управління, дає можливість об’єктивно оцінювати рівень їхньої компетентності і відповідальності, а також сприяє поширенню позитивної практики роботи і забезпеченню обґрунтованості рішень та своєчасної їх реалізації.
З огляду на особливе місце ДФК в системі державного регулювання економіки, його метою є забезпечення законності та ефективності використання державних фінансових і матеріальних ресурсів та державної власності. У відповідності з цим основними завданнями ДФК є:
нагляд за дотриманням органами державної влади і державного управління, іншими суб’єктами фінансових відносин норм у сфері управління державними фінансами і своєчасне інформування органів державної влади, державного управління та громадськості про суттєві відхилення від них;
оцінка ефективності, економності та результативності використання грошових фондів та фінансових і матеріальних ресурсів, що належать державі або залишаються в суб’єкта фінансових відносин при виконанні власних функціональних обов’язків у зв’язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів, отриманням кредитів з державного бюджету чи під урядові гарантії;
блокування відхилень від прийнятих норм управління державними фінансами, що перешкоджають законному, ефективному та результативному управлінню ними на рівні державних органів (організацій, установ), підприємств, інших суб’єктів фінансових відносин та/або можуть завдати шкоди інтересам громадян;
забезпечення усунення наслідків порушень, помилок чи інших недоліків у діяльності суб’єкта фінансових відносин, розробка і моніторинг виконання рішень за результатами нагляду та оцінки;
оцінка якості надання органами державної влади і державного управління, іншими суб’єктами фінансових відносин адміністративних послуг, виконання контрольно-наглядових функцій і стану виконання завдань, визначених законодавством;
визначення напрямів удосконалення норм управління державними фінансами та розробка стандартів для системи контролю державних фінансів.
Мета і завдання ДФК визначають його основні функції, які можна розкрити з двох позицій – входячи з загальнонаціонального і соціального значення контролю та змістовного значення його функцій (рис. 1.4).
Рис. 1.4. Основні функції ДФК
У рамках другої позиції проявляється активна роль ДФК як фактору, що забезпечує правові засоби впливу на суспільні відносини. Контрольна діяльність державних органів у значній мірі є правоохоронною, хоча і не вичерпується такою діяльністю. За діючим законодавством України не всі органи державного фінансового контролю мають однакове право самостійно притягувати до відповідальності винних осіб, але можуть ставити питання перед вищестоящими органами про притягнення порушників до адміністративної відповідальності, а перед слідчими органами – про притягнення до кримінальної відповідальності.
Але найбільш перспективним видом контрольної діяльності є профілактична робота, бо основне її призначення полягає у попередженні можливих правопорушень, визначенні необхідних заходів для усунення умов, що сприяли їх скоєнню, а у випадку викриття неправомірної поведінки – приведенні в дію відповідних правоохоронних заходів. Кожний контрольний орган у певній мірі виконує функцію превенції при проведенні профілактичних заходів: у процесі виконання контрольного заходу і виявлення правопорушення та винних осіб; при реалізації нормативно-правових актів, розроблених і прийнятих за результатами контролю, в яких врегульовані питання, що викликають правопорушення; при проведенні контрольними органами конкретних профілактичних заходів.