4. Механизм государственного регулирования природопользования

Государственное регулирование природопользования — это со­вокупность приемов и способов воздействия на пользователей природных ресурсов, призванных обеспечить экологически безо­пасное и устойчивое развитие экономики, осуществляемое орга­нами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Общее руководство и контроль за природопользованием и ох­раной окружающей среды осуществляет Государственная Дума, Президент и Правительство Российской Федерации. В составе Думы действует комитет по вопросам экологии и рационального использования природных ресурсов; при Правительстве имеется постоянная комиссия по окружающей среде и природопользова­нию.

Отдельные природоохранные функции выполняют следующие государственные органы:

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство по недропользованию;

Федеральная служба по атомному надзору;

Федеральная служба по технологическому надзору;

Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС);

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральная служба по техническому регулированию и метро­логии.

Специально уполномоченным государственным органом РФ в области природопользования и охраны окружающей среды явля­ется Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природо­пользования, которая находится в составе Министерства природ­ных ресурсов Российской Федерации и осуществляет:

реализацию государственной политики в сфере охраны окру­жающей среды;

координацию деятельности министерств и ведомств России в этой области;

государственный контроль за использованием и охраной зе­мель, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, ра­стительного и животного мира, а также полезных ископаемых;

утверждение нормативов, правил и стандартов по регулирова­нию использования природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения;

государственную экологическую экспертизу;

управление государственными природными заповедниками.

Правовые основы охраны окружающей среды и рационально­го природопользования образуют систему законодательных и иных нормативно-правовых актов. На федеральном уровне это законы, указы Президента и постановления Правительства РФ, ведомственные инструкции и методики. На региональном уров­не это региональные законы и постановления исполнительной власти.

Общая часть экологического законодательства России пред­ставлена Законами РФ «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др. Специальная часть со­стоит из Земельного, Водного, Лесного кодексов, Закона «Об ох­ране атмосферного воздуха» и т. д.

Основным законом в данной области является Закон РФ «Об охране окружающей среды», принятый 19 декабря 1991 г. Пред­метом его регулирования являются природоохранные отноше­ния, предусматривающие выполнение трех задач: сохранение природной среды, предупреждение вредного влияния хозяй­ственной деятельности на природную среду и здоровье человека, улучшение качества окружающей среды. Закон является базовым для экологического законодательства России, то есть другие за­коны в вопросах охраны окружающей среды не должны ему про­тиворечить.

За нарушение законодательства в области охраны окружаю­щей среды предусмотрена ответственность четырех видов: дис­циплинарная, административная, гражданско-правовая и уго­ловная.

Дисциплинарной ответственности подвергаются должностные лица за совершение проступков, связанных с их трудовой деятель­ностью (невыполнение утвержденных мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, несоблюдение экологических нормативов), в виде полного или ча­стичного лишения премий, понижения в должности или увольне­ния.

Административная ответственность применяется в отноше­нии отдельных лиц и предприятий за экологические правонару­шения в случаях бесхозяйственного использования природных объектов (в том числе земель), загрязнения природной среды, не­выполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды и т. д. Кодекс административных правонарушений предус­матривает следующие виды взысканий: предупреждение, наложе­ние штрафа, приостановка деятельности предприятий, отрица­тельно влияющих на окружающую среду.

Гражданско-правовая ответственность предусматривает возме­щение причиненного загрязнением или нерациональным исполь­зованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан. Возмещение производится нарушителем добровольно либо по решению суда.

Уголовная ответственность предусматривается за экологичес­кие преступления в соответствии с УК РФ. К ним относятся нару­шение правил охраны окружающей среды при производстве ра­бот, нарушение правил обращения с экологически опасными ве­ществами, загрязнение вод, порча земли, уничтожение или по­вреждение лесов. Уголовное наказание предусматривается в виде штрафа до 500 минимальных окладов, лишения права занимать определенные должности, лишения свободы.

Административный механизм управления природопользовани­ем и охраной окружающей среды основан на методах принужде­ния, то есть на издании предписаний, обязательных к исполне­нию.

К этим методам относятся:

экологическое нормирование — издание и организация приме­нения стандартов качества окружающей среды, стандартов воз­действия на нее, технологических стандартов и стандартов каче­ства продукции;

регламентирование природопользования (экологическая сер­тификация, лицензирование, выдача разрешений);

административный контроль за деятельностью в сфере приро­допользования и охраны окружающей среды (экологическая экс­пертиза и паспортизация).

Стандарты качества окружающей среды характеризуют воз­можную интенсивность использования ресурсов и условий при­родной среды. В частности, это предельно допустимые концент­рации (ПДК) вредных веществ в окружающей среде (воздухе, воде, почве), то есть концентрации, которые не оказывают влия­ния на здоровье людей. Существуют среднесуточные ПДК и мак­симальные разовые.

Стандарты воздействия на окружающую среду — нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ в атмос­феру и их сбросов (ПДС) в водоемы. Эти нормативы определяют­ся индивидуально для каждого источника загрязнения с таким расчетом, чтобы совокупное воздействие всех источников в дан­ном районе не приводило к превышению ПДК. В некоторых слу­чаях вводятся дополнительные нормативы воздействия — вре­менно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС). Это делается при невозможности по объективным причинам соблюдать ПДВ (ПДС), причем обязательно предус­матривается постепенное снижение (ужесточение) данных нор­мативов.

Технологические стандарты устанавливают определенные тре­бования к технологиям как основного производственного процес­са, так и природоохранных мероприятий. Примером могут слу­жить предельно допустимые нормы применения химикатов в сельском хозяйстве, нормы воздействия движителей на почву и другие предельно допустимые технологические нагрузки на окру­жающую среду.

Стандарты качества продукции ограничивают содержание хи­мических веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде ит. д.

Прямые запреты или ограничения различных видов деятельности относятся к мерам административного воздействия на виновников загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда произ­водство наносит непоправимый ущерб окружающей среде.

Экологической экспертизой называется проверка соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям; она проводится с целью предупреждения возможных неблагоприят­ных воздействий на окружающую среду. Результатом такой про­верки является заключение Государственной экологической экс­пертизы — документ, содержащий обоснованные (положитель­ные или отрицательные) выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной деятельности организации или о возможности реализации того или иного про­екта.

На основании положительного заключения экспертизы органа­ми управления выдается разрешение (лицензия) на природопользова­ние, где фиксируются виды и соответствующие лимиты хозяй­ственной деятельности (в том числе на выброс загрязняющих ве­ществ в атмосферу), экологические требования при использова­нии природных ресурсов с приложением перечня и количества загрязняющих веществ.

Аналогичный порядок разработки утверждения документов действует при утверждении лимитов использования природных ресурсов, которые устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов.

На сельскохозяйственных предприятиях лицензированию под­лежит использование водных объектов с применением вооруже­ний, технических средств и устройств (гидротехнических соору­жений), деятельность по использованию лесного фонда, а также проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением земель (например, добыча общераспространенных полезных ис­копаемых).

После получения на основе заключения экологической экспер­тизы лицензии (разрешения) на природопользование Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено зак­лючение договора на комплексное природопользование между приро- допользователем и исполнительным органом власти республики, области, автономной области, района. В этом документе фиксиру­ются условия и порядок использования природных ресурсов, пра­ва и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и порядок возмещения ущерба.

На предприятиях АПК в соответствии с приказом Минприро­ды РФ от 16 марта 1993 г. № 53 «Об экологической паспортизации на территории РФ» разрабатываются экологические паспорта. Он содержит технико-экономическую характеристику предприятия, сведения о его размещении и производственной структуре, коли­чественные и качественные характеристики используемых ресур­сов, сведения о применяемых технологиях, количественные ха­рактеристики выпускаемой продукции, количественные и каче­ственные параметры выбросов (сбросов) отходов и загрязняющих веществ.

В соответствии с ФЗ «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. сельскохозяйственные предприятия обязаны также состав­лять паспорта на мелиоративные системы и отдельно расположен­ные гидротехнические сооружения; они содержат сведения о тех­нических характеристиках указанных объектов. Порядок паспор­тизации устанавливается органом исполнительной власти, осуще­ствляющим управление сельским хозяйством.

Экономический механизм управления природопользованием и охра­ной окружающей среды строится на принципах заинтересованнос­ти природопользователей и включает следующие элементы: учет природных ресурсов; планирование их использования; экономи­ческое регулирование; меры стимулирования и ответственности. В свою очередь, каждый из этих элементов предполагает конкрет­ные виды воздействия на природопользователей.

Эффективное использование природных ресурсов и контроль за ним возможны лишь при солидной информационной базе. Для этого нужен кадастр — система сбора, группировки, хранения и обновления соответствующих сведений. В России ведутся земель­ный, водный, лесной кадастры, а также кадастры месторождений полезных ископаемых. Данные кадастров лежат в основе планиро­вания использования ресурсов, определения ущерба, наносимого окружающей среде и расчета налоговых платежей.

Под планированием понимают разработку мероприятий по природопользованию и охране окружающей среды с распределе­нием их объема в территориальном и временном разрезе. Плани­рование и финансирование природоохранных мероприятий в на­стоящее время осуществляют в рамках федеральных и региональ­ных целевых программ; на уровне отдельных предприятий плани­руют мероприятия по снижению выбросов и сбросов загрязняю­щих веществ.

Экономическое регулирование осуществляется органами госу­дарственного управления путем установления для природопользо- вателей соответствующих нормативов. Используются такие рыча­ги, как налоговые ставки, процент за кредит, льготное финанси­рование, контроль над ценами, платежи за пользование природ­ными ресурсами и за загрязнение окружающей среды.

Система платежей за природные ресурсы (землю, воду, лес) включает следующие их виды: за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное их использование; за воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плательщиками являются все предприятия АПК, другие орга­низации, использующие природные ресурсы или оказывающие воздействие на окружающую среду, вне зависимости от форм соб­ственности.

Плата за землю в соответствии с действующим законодатель­ством взимается в трех видах: земельный налог; арендная плата; нормативная цена земли.

Согласно Водному кодексу РФ система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает: плату за пользование; плату, направляемую на восстановление и охрану водных объек­тов; сбор за выдачу лицензий на водопользование.

Водный налог — это форма реализации экономических отно­шений между собственниками водных объектов и водопользова­телями; он взимается в форме федерального налога с юридиче­ских лиц и граждан, имеющих лицензию на водопользование. В соответствии со ст. 11 Водного кодекса РФ обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются со­ставной частью земельного участка. Поэтому сельскохозяйствен­ные предприятия по этим объектам являются плательщиками на­лога за земли водного фонда и вносят его по средним ставкам зе­мель сельскохозяйственного назначения административного района.

Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов, служит для возмещения затрат специализированных во­дохозяйственных организаций. Она вносится за изъятие воды из водных объектов в пределах установленных лимитов; за сверхли­митное изъятие воды; за использование водных объектов без изъя­тия воды; за сброс сточных вод нормативного качества.

Сбор за выдачу лицензий на водопользование устанавливается законодательно и взимается специально уполномоченными госу­дарственными органами управления использования и охраны вод­ного фонда.

Согласно Лесному кодексу РФ плата залесные ресурсы устанав­ливается в двух видах: лесные подати и арендная плата.

Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда; их платят все лесопользователи, кроме арендаторов. Ставки устанавливаются за единицу лесного ресурса, а по отдельным видам лесопользования — 1 га находящегося в пользовании участка.

Минимальный размер ставок устанавливается Правительством РФ (в рублях за один плотный кубометр древесины) и дифферен­цируется в зависимости от следующих показателей: группа лесных пород; вид древесины (деловая, дровяная); размер деловой древе­сины; расстояние вывозки.

Арендная плата взимается при аренде (временном пользова­нии) участков лесного фонда. Размер арендной платы устанавли­вается на основе ставок лесных податей. Порядок, условия и сро­ки ее внесения определяются договором.

Плата за загрязнение взимается с природопользователей, осу­ществляющих в процессе хозяйственной деятельности следующие виды воздействия на окружающую среду:

выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

размещение отходов.

Установлено два вида базовых норматива платы: за норматив­ные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ (в пределах ПДВ, ПДС) и за выбросы в пределах установленных лимитов (ВСВ, ВСС). За сверхнормативные, сверхлимитные выбросы предприя­тий ставка платежей умножается на пятикратный повышающий коэффициент.

Плата за загрязнение окружающей природной среды в разме­рах, не превышающих допустимые нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, объем размещения отходов определяются путем умножения их величины на соответствующие ставки с пос­ледующим суммированием:

т

P=2PiVr /•=1

При превышении фактических выбросов над нормативами (ли­митами) используется формула

т , _ч

1=1 ' '

где //—ставка платежей за выброс j-го вещества; ^ — фактический объем выбро­сов i-го вещества; V" — норматив (лимит) выбросов i'-го вещества; т — число заг­рязняющих веществ.

Суммарный платеж за выбросы составит

г

Р=К

т . _ч т

I ' • .*1

,'=1 '=1 , где К — коэффициент, характеризующий региональную специфику территории.

Базовые нормативы платы устанавливаются для выбросов заг­рязняющих веществ в атмосферу, сбросов в водоемы и размеще­ние отходов и ежегодно индексируются с учетом инфляции.

Часто применяется упрощенный порядок расчетов, когда все выбросы суммируются в условном выражении с учетом коэффи­циента экологической опасности, то есть приводятся к моноза­грязнителю:

т

Уу_СЛ = ±4Ъ,

1=1

где Aj — коэффициент приведения различных примесей к монозагрязнителю или условным выбросам; он представляет собой величину, обратную ГЩК.

Затем величина условных выбросов умножается на норматив платы за условную тонну выбросов (Русл):

Р ⁼ КР_усл Vy_CJl.

Платежи за загрязнение окружающей природной среды в пре­делах нормативов включаются в себестоимость продукции, а при их превышении финансируются за счет прибыли предприятия. Из собранных средств 10 % идет в федеральный бюджет, а 90 % — на счета внебюджетных государственных экологических фондов.

Финансирование природоохранных мероприятий производит­ся за счет бюджетов всех уровней собственных средств предприя­тий и организаций, средств внебюджетных экологических фондов и фондов экологического страхования, банковских кредитов и средств населения. Ассигнования из бюджетов и экологических фондов осуществляются в рамках федеральных и региональных целевых программ.

Меры экономического стимулирования вводятся с целью заин­тересовать природопользователей в осуществлении природоох­ранных мероприятий. При этом важно соблюдать баланс между стимулами и санкциями, увязывать стимулирование с другими элементами экономического механизма, сочетать материальное и моральное стимулирование как отдельных работников, так и предприятий в целом.

Основные виды экономического стимулирования — льготное налогообложение и кредитование предприятий, установление по­

вышенных норм амортизации основных производственных при­родоохранных фондов, применение поощрительных цен и надба­вок на экологически чистую продукцию.