1.2.Развитие корпоративной социальной ответственности в России.

Законодательство Российской империи, регулирующее социальную ответственность предприятий.

Законодательство Российской империи, регулирующее социальную ответственность предприятий. Социальная инфраструктура советского периода и роль предприятий

В Российской Империи также были некоторые императивы КСО: официальные “Поставщики Двора Его Императорского Величества” не могли иметь в обществе воровскую репутацию или продавать некачественный товар.

Социальное законодательство в Российской империи было практически не развито, ограничиваясь до начала ХХ века, в основном, пенсионными вопросами.

Вместо системы социальной помощи существовала система благотворительности.

В соответствии с господствовавшей концепцией, бедность вела к безнравственности    и преступлениям, и потому требовала обязательного вмешательства государства.

Но “роль правительства в области    призрения и благотворительности    должна главным образом ограничиваться регулированием, путем законодательства и административных мер, соответствующей деятельности    учреждений, оказывающих благотворительную помощь.”

Таким образом, согласно господствовавшим взглядам, государству принадлежала главная направляющая, координирующая и контролирующая функция в деле благотворения, но вместе с тем государство принципиально должно было воздерживаться от расходов на общественное призрение, возлагая эти расходы на общественные институты и рассчитывая на добровольные пожертвования частных лиц.

Такая концепция складывалась постепенно, и генезис ее можно проследить, проанализировав развитие соответствующего законодательства.

Известно, что длительное время на Руси функции органов общественного призрения выполняли монастыри.

Однако по мере укрепления государственности, расширения размеров страны все острее ощущалась потребность в государственном регулировании общественного призрения.

На необходимость подобной меры указывал еще Стоглавый собор, но к ее реализации государство приступило лишь при Петре I, когда было предписано во всех губерниях создать государственные структуры общественного призрения. На попечение Главного Магистрата и воевод была возложена обязанность “приступить... к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных для праздношатающихся и им подобных.”

Всего Петр I издал около 20 указов, направленных на борьбу с таким социальным явлением, как нищенство. По сути этими указами закладывались основы государственной системы общественного призрения, создавались предпосылки для профессионализации деятельности    в ее учреждениях.

Вместе с тем большинство указов Петра носило запретительный характер и не предлагало достаточно конструктивных способов решения проблемы нищенства. При этом запрещение подачи милостыни не имело практического успеха, поскольку, с одной стороны, противоречило исконным традициям русского народа оказывать помощь убогим именно таким способом, с другой стороны, противоречило учению Русской православной церкви и всей христианской традиции, предписывавшей не отказывать просящему, накормить голодного, одеть нагого.

С конца ХYIII века и до 1775 года, было издано около 70 указов по вопроϲам призрения, но на практике они не имели почти никакого положительного результата.

И только в 1775 году Екатерина II, одобрив “Учреждения для управления губерний Всероссийския империи”, тем самым ввела в состав губернских органов власти    особые приказы общественного призрения. Именно тогда в России возникло понятие общественного призрения как “культурной формы благотворительности”, которая отличается от милостыни мотивами, организацией и целями.

Но российское законодательство в области    общественного призрения нельзя было назвать удовлетворительным. Как уже говорилось выше, Учреждение о губерниях 1775 года поручало дело организованного благотворения приказам общественного призрения. В их ведении находились больницы, дома для умалишенных, богадельни, сиротские и воспитательные дома, фельдшерские школы. Но приказы общественного призрения не являлись непрерывно действующими органами, а работали, говоря современным языком, в сессионном порядке. В итоге по ряду причин, в том числе и по причине недостатка финансового обеспечения, деятельность приказов общественного призрения имела во многом декларативный, номинальный характер и фактически не отразилась на численности    нищих в России.

Во второй половине ХIХ века с введением в действие Положения о земских учреждениях в тех губерниях, где создавались земства, приказы общественного призрения упразднили, их функции перешли к земским учреждениям. Согласно статье 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. к делам, подведомственным земским учреждениям, относилось заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также вообще попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных, и оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами.

При этом указывалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут устанавливать сборы на нужды общественного призрения.

«Городовое положение» 16 июня 1870 года отнесло к предметам ведомства городского общественного управления устройство за счет города богаделен и больниц и заведование ими на основаниях, указанных для земских учреждений. В этом же году было принято положение об управлении благотворительными заведениями в западных губерниях. В этих губерниях не создавались земства, и поэтому в них учреждались Губернские и Уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В состав Губернских и Уездных советов входили вице-губернатор, управляющие казенных и контрольных палат, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т.д. Одним из источников средств служили постоянные пособия из казны.

Еще одним правовым документом, затрагивающим вопросы благотворительной деятельности, стало Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости    от 19 февраля 1861 г., которое возлагало на крестьянские общества, в числе прочих мирских повинностей, призрение престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых нет родственников, а также сирот. Порядок и способы осуществления призрения при этом не определялись.

Благотворительность в среде духовенства регулировалась особым законодательным актом, а именно положением “О призрении бедных духовного звания” 1823 г., согласно которому учреждались епархиальные попечительства о бедных духовного звания. Епархиальные попечительства с разрешения епископов могли устраивать различные благотворительные заведения, источником средств для них служили кружечные сборы и часть дохода от продажи свеч. Еще одним важным актом стало Положение о церковно-приходских попечительствах от 2 августа 1864 г. Согласно данному положению, благотворительность являлась одной из задач приходских попечительств, а источником средств для нее служил сбор денег по церквам. Уголовное законодательство Российской империи запрещало нищенствовать и бродить в городах, селах, на дорогах для испрашивания подаяний. Городские и сельские общества обязывались содержать своих нищих и не допускать их до прошения милостыни. Лицам, из лени или праздности    просящим милостыню, а также обществам, отпускавшим по паспортам или свидетельствам таких людей, грозило уголовное наказание. Для уменьшения нищенства в столицах воспрещалось выдавать билеты для проезда туда следующим категориям граждан: престарелым и увечным крестьянам, их женам и вдовам без взрослых сыновей, малолетним крестьянским детям, слепым и калекам из податного состояния.

Данные законодательные акты свидетельствуют о том, что правительство постоянно помнило про общественное призрение. Вместе с тем из них видно, что призрение организовано по сословному принципу, но этот принцип соблюдается непоследовательно.

Повинность общественного призрения лежит, в основном, на податных сословиях: сельском, мещанском, ремесленном. О порядке возмещения расходов на призрение иных сословий: почетных граждан, купеческого, дворянского - закон ничего не говорит, за исключением установленных земских сборов.

Существовал еще ряд благотворительных учреждений, деятельность которых не регулировалась вышеупомянутым законодательством. Прежде всего, это Ведомство учреждений Императрицы Марии, возглавляемое Опекунским советом. Члены Опекунского совета назначались императором и не отчитывались за свои действия перед должностными лицами. В 1874 году было образовано Ведомство учреждений Великой княгини Елены Павловны, управлявшееся Особым советом. И, наконец, Императорское Человеколюбивое Общество (с 1802 г.), деятельностью которого руководил Совет общества. Совет общества утверждался императором и отчитывался перед ним лично.

В буржуазно-демократических государствах создание добровольных обществ, тем более благотворительной направленности, не является делом сложным, поскольку может происходить в соответствии с принципом: что не запрещено, то разрешено.

Царская Россия демократическим обществом не являлась, и потому действовал обратный принцип: разрешено только то, что утверждено законом. В связи с этим открытие добровольных благотворительных обществ требовало, во-первых, общего законодательного разрешения, и, во-вторых, специального указа, долгое время непосредственно царского.

Процесс создания добровольных благотворительных обществ во многом осложнялся традиционной бюрократией и волокитой (нередко ответ на прошение приходил через 2-3 года), а также постоянным страхом царского режима перед революционными организациями и революционной пропагандой.

Правовой основой деятельности    благотворительных обществ служил Устав общественного призрения, представлявший собой кодификацию всего действовавшего законодательства в области    призрения и благотворительности.

Согласно статье первой Устава, главное заведование делами общественного призрения принадлежит Министерству внутренних дел, а в Туркестанском крае и в областях поселения казаков - Военному министерству.

В последующих статьях говорилось, что заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручается земским учреждениям, а там, где они не открыты - приказам общественного призрения либо органам, их заменяющим.

Призрение в городах принадлежит к предметам ведомства городских общественных управлений.

Меры общественного призрения крестьян относятся к ведению сельских и волостных общественных управлений, которые имеют право открывать за свой счет больницы и богадельни.

Статья 200 устанавливала, что неимущие лечатся в больницах системы общественного призрения бесплатно, а расходы на их лечение взыскиваются с тех ведомств или городских и сельских обществ, к которым они принадлежат. Плата за содержание и лечение в больницах нижних служителей различных казенных ведомств, арестантов, лиц, находящихся под надзором полиции и не имеющих собственных средств к содержанию, всех неспособных к личному труду нижних чинов производится из казны.

Общий надзор за всеми благотворительными заведениями принадлежит губернаторам и градоначальникам.

Особый интерес представляет глава 3 второй части    Устава общественного призрения, поскольку она содержит нормы, регулирующие возникновение и деятельность частных благотворительных обществ.

Статья 174 гласит: “Частным людям, обществам, городам и селениям не возбраняется учреждать у себя благотворительные заведения или к учрежденным уже что-либо прибавлять, с тем однако же, чтобы то и другое сходствовало с общими, на сей предмет постановленными правилами.

Далее следует разъяснение, что частные благотворительные общества состоят под наблюдением Министерства внутренних дел и устройство благотворительных заведений позволяется только с разрешения правительства. При этом благотворительные общества учреждаются “с высочайшего разрешения. Учреждение же обществ для взаимного вспомоществования или с другой благотворительною и общеполезною целью предоставляется министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами.

Открытие нового благотворительного общества разрешалось лишь при условии, что общество уже имело все необходимые для своего содержания средства.

Согласно статье 443, Министерство внутренних дел утверждало уставы общественных и частных благотворительных заведений, и таким образом определяло порядок их деятельности    и могло налагать на нее ограничения.

Все благотворительные общества, подведомственные МВД, обязаны были присылать в это министерство краткие годовые отчеты о своей деятельности, удостоверенные учредителями на предмет соответствия имеющимся документам.

В отчетах общество указывало размер своего капитала, доход, расход, имущество, количество заведений и число призреваемых в них.

Примечание к статье 175 запрещало частным благотворительным обществам испрашивать своим работникам право считаться находящимися на государственной службе и представлять их к правительственным наградам.

Кроме Устава общественного призрения, вопросы деятельности    частных и общественных благотворительных учреждений регулировались гражданским законодательством (Том Х Свода законов), которое определяло порядок приема пожертвований с благотворительной целью, правила распоряжения пожертвованным имуществом в тех случаях, когда не представлялось возможным выполнить завещание жертвователя. Анализ законодательства Российской империи по общественному призрению позволяет сделать вывод, что ни Устав общественного призрения, ни Положение о земских учреждениях, ни Городское положение не содержат норм, определяющих формы и пределы осуществления благотворительной помощи и призрения. Законодательство в принципе признавало обязательность призрения, но при этом призрение фактически оставалось факультативным, зависело от возможностей и добросовестности    многих лиц. Огромное число мелких вопросов, в том числе и крупные пожертвования, требовало решения на самом высоком уровне. Несовершенство законодательной базы на определенном этапе стало тормозить развитие благотворительности, снижать эффективность проводимых в рамках системы общественного призрения мероприятий.

Неполное, не отвечавшее потребностям жизни законодательство восполнялось административной практикой.

Вместо законов издавались циркуляры МВД и других ведомств. Нередко практикам благотворения было крайне сложно отыскать эти циркуляры, поскольку они рассылались губернаторам и пылились в их канцеляриях среди груды других постановлений и распоряжений.

Одним из наиболее значимых для правового статуса благотворительных обществ стал циркуляр хозяйственного департамента МВД губернаторам от 16 июня 1897 г. № 5398.

Основной частью циркуляра был “Примерный устав обществ пособия бедным”, разработанный МВД “в видах облегчения учреждения обществ пособия бедным общей благотворительной направленности, а также в целях ознакомления учредителей их с наиболее целесообразной организацией, гарантирующей им наилучшее выполнение общей благотворительной помощи бедным”.

Создание царским правительством примерного устава для некоторых видов благотворительных организаций являлось следствием стремления государства одновременно и поощрять, и контролировать частную благотворительность, создавать для добровольных обществ такие условия, при которых они не пересекали бы границ филантропии.

Устав, содержавший лишь незначительные необязательные части, устанавливал вполне определенные нормы, отклонение от которых допускалось только в особых случаях.

В связи с публикацией Устава министр внутренних дел разрешил губернаторам и градоначальникам дозволять своей властью без предварительного согласования с ним “

а) учреждение означенных благотворительных “обществ пособия бедным”, если они принимают примерный устав, за изложенными выше исключениями, без всяких изменений, и

б) заменять действующие уставы обществ, по ходатайствам последних, означенным примерным уставом”.

О каждом таком случае предписывалось сообщать в МВД с приложением 5 экземпляров устава общества. Таким образом, разрешительный порядок создания благотворительных обществ был заменен явочно-нормативным порядком.

Все отступления от примерного устава требовали утверждения министра внутренних дел. Все это относилось только к обществам общей благотворительной направленности.

Порядок утверждения иных благотворительных обществ оставался прежним.

Примерный устав состоял из шести    частей.

Часть первая называлась “Цель общества”. Параграф первый гласил, что “Общество имеет целью доставление средств к улучшению материального и нравственного состояния бедных (такого-то города либо такой-то местности), без различия пола, возраста, званий, состояний и вероисповеданий.” Но примечание к данному параграфу гласило, что в отдельных случаях могут быть также разрешаемы общества со специальными целями, т.е. оказывающие помощь лицам одного пола либо одного вероисповедания и т.д. Таким образом подтверждалась правомочность создания, в числе прочих, благотворительных обществ помощи женщинам.

Примерный устав подробно регламентировал разрешенные виды благотворительной помощи бедным.

В частности, были предусмотрены: снабжение одеждой, пищей, жильем, выдача (в крайнем случае) денежных пособий, предоставление работы, медицинской помощи, определение в богадельни, приюты, учебные заведения, помощь в воспитании сирот, распространение в народе книг нравственного содержания, предоставление неимущим средств возвратиться на родину.

Для выполнения этих задач общества наделялись правом открывать общественные столовые, чайные, дешевые квартиры, ночлежные дома, убежища, приюты, общежития, дома трудолюбия, больницы, амбулатории и тому подобные заведения, “но не иначе, как с особого каждый раз разрешения надлежащей власти    и с точным соблюдением всех действующих по данному предмету узаконений и распоряжений правительства...”

Относительно членства в обществе Примерный устав не предусматривал каких-либо ограничений по полу, званию, состоянию и вероисповеданию. Не могли быть членами благотворительных обществ три категории населения: несовершеннолетние и учащиеся в учебных заведениях, состоящие на действительной военной службе нижние воинские чины, подвергшиеся ограничению прав по суду.

Общие правила функционирования благотворительного общества, содержавшиеся в Примерном уставе, подтверждали, что общество состоит в ведении МВД и имеет собственную печать только со своим названием без каких-либо эмблем, гербов и значков. Общество также имеет право приобретать недвижимое имущество и заключать сделки и договоры, защищать свои интересы в суде через уполномоченных, то есть, говоря современным языком, имеет статус юридического лица.

Ежегодно от общества требовались подробные годовые отчеты в двух экземплярах - один в МВД, другой - местному губернатору или градоначальнику. Непредоставление в МВД отчета в течение двух лет могло послужить основанием к закрытию общества. Относительно порядка закрытия общества в уставе говорилось следующее. Прежде всего, его мог закрыть губернатор или градоначальник на основании своего права закрывать общественные собрания при обнаружении в них чего-либо противного государственному порядку и общественным безопасности    и нравственности.

В иных случаях тот же губернатор или градоначальник мог обратиться в МВД с предложением о закрытии общества. Если же общество самостоятельно прекращало свою деятельность, то для распоряжения оставшимся имуществом также требовалось распоряжение губернатора либо градоначальника, который, в свою очередь, доводил до сведения МВД о закрытии общества.

Создание и опубликование Примерного устава имело положительное значение, поскольку несколько облегчало во многих случаях открытие благотворительных обществ, сокращая необходимое для разрешения число бюрократических инстанций и допуская для некоторых обществ возможность получения разрешения на местном уровне.

Вместе с тем, отдавая вопрос открытия благотворительных обществ с соответствующим уставом на усмотрение местных властей, МВД не устранялось от контроля за деятельностью этих обществ посредством ежегодной отчетности.

С другой стороны, Примерный устав накладывал на деятельность и структуру благотворительных обществ определенные и достаточно жесткие ограничения, лимитируя их инициативу стандартными рамками. Но и внутри данных рамок общество имело возможность достаточно эффективно выполнять свою главную задачу - помогать неимущим и бедным.

В начале ХХ века важным правовым документом, регулировавшим создание и деятельность благотворительных обществ, стали “Временные правила об обществах и союзах” от 4 марта 1906 г. В этих Правилах благотворительным обществом признавалось “соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности    определенную цель”, а союзом - ”соединение двух или нескольких таких обществ”.

При этом создание обществ и союзов дозволялось без испрашивания разрешения властей. Создание, регистрация и прекращение деятельности    обществ поручались губернским и городским присутствиям. для создания общества требовалось только подать в присутствие заявление установленного образца, в котором указывались: цель общества, сведения об учредителях, район действия, порядок избрания органов управления, порядок вступления и выбытия членов. Если в течение двух недель заявитель не получал обоснованного отказа, общество имело право начать свою деятельность. Регистрация общества производилась путем внесения его в специальный реестр, информация об этом публиковалась в местной прессе. После этого общество считалось созданным, и ему предоставлялось право приобретать и отчуждать недвижимое имущество, образовывать капиталы, заключать договоры в соответствии с целями общества, устраивать различные мероприятия, проводить сбор пожертвований.

Уставы обществ утверждались вне зависимости    от их соответствия Примерному уставу. Тем не менее, обществу могло быть отказано в регистрации, если его устав содержал существенные недостатки.

Вопрос о прекращении деятельности    общества решался губернским или городским присутствием по инициативе губернатора либо градоначальника. Если общество допускало отступление от заявленной в уставе деятельности, власти    могли предложить обществу самостоятельно устранить нарушения в назначенный срок. Если деятельность общества угрожала общественной безопасности    или спокойствию, его деятельность могла быть приостановлена.

Данные правила, еще более упрощавшие процедуру создания благотворительных обществ и облегчавшие их деятельность, служили основным правовым актом в данной области    до 1917 года.

Некоторые крупные благотворительные организации, действовавшие практически во всероссийских масштабах, имели также внутреннюю нормативную базу.

Так, Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества после начала Первой мировой войны активно принялось создавать на местах Временные комитеты попечительства, каждый из которых действовал на основании особой инструкции, утверждавшейся Советом Попечительства. Образцом для составления данных инструкций служила Примерная инструкция Временных комитетов попечительства. В ней определялась цель комитетов: “оказание помощи преимущественно семьям призванных на войну, имеющих малолетних детей. Комитет, в пределах имеющихся в его распоряжении денежных средств, устраивает сельские приюты-ясли для малолетних детей, консультации для матерей и их грудных детей и осуществляет др. виды помощи малолетним детям.” Далее в примерной инструкции говорилось, что каждый Временный комитет имеет свою печать, ведет отчетность, предоставляет ежемесячно в Совет попечительства отчеты о своей деятельности    и о состоянии денежных средств, получает пособия от Попечительства. Прекращение деятельности    комитета возможно как по постановлению Совета попечительства, так и по постановлению самого комитета. При прекращении деятельности    все оставшиеся средства, дела, печать и имущество поступают в распоряжение Совета попечительства. В отчетах должны были содержаться следующие сведения: число детей в каждых яслях, возраст детей, сколько дней и ночей проведено детьми в яслях, были ли в яслях случаи заболевания детей и если были, то какие, сколько израсходовано на оборудование и содержание. Очевидно, что такая внутренняя нормативная регламентация была призвана улучшить деятельность местных комитетов и снизить число злоупотреблений. Однако последние могли иметь место, поскольку основным способом контроля оставалось изучение отчетности, а главной санкцией за нарушения - лишение денежного пособия. Отчетность же в этих условиях могла либо искажаться, либо не предоставляться вовсе.

Таким образом, в конце ХIХ - начале ХХ века в России имелась необходимая законодательная база для создания и функционирования благотворительных обществ.

 По оценкам иностранных специалистов, некоторые русские фабрики были лучшими в мире не только с точки зрения устройства и оборудования, но и в плане решения социальных проблем.

Например, такой считалась Кренгольмская мануфактура в г. Нарва, которая обладала собственной больницей, рабочим городком с населением 3 тыс. человек, школами и другими социальными учреждениями. А на Всемирной выставке в Париже в 1900 г. за решение социальных проблем рабочих на Трёхгорной мануфактуре её владельцу Н. Прохорову была присуждена Золотая медаль. Таких примеров можно привести много, но, тем не менее, они не определяли общей картины, а скорее были исключениями из правил, вследствие того, что такая позиция вступала в полное противоречие с общим консервативным характером дореволюционного бизнеса.

Отдельные случаи не являлись закономерностью и не привели к осмыслению представителями бизнеса необходимости защиты трудящихся через введение социального законодательства на национальном уровне.

Только на государственных предприятиях в какой-то степени законодательно регламентировались права рабочих. Сопротивление крупного бизнеса так и не позволило создать в царской России систему социального обеспечения наёмного труда. Это являлось одной из причин тяжелого положения рабочих, что привело, в конечном счёте, к поддержке ими политической программы большевиков.

Российский бизнес конца XIX  — начала XX вв. полностью находился под контролем верховной власти и развивался неравномерно, в первую очередь в зависимости от стратегических задач страны. Достаточно распространённой оставалась практика, когда финансовые льготы и привилегии предоставлялись в обмен на пожертвования и благотворительную деятельность в пользу казны. Благотворительность часто открывала единственную возможность предпринимателям получить чины, звания и прочие отличия, которых иным путем (в частности, своей профессиональной деятельностью) добиться было очень сложно. Самым почётным считалось получить чин генерала через Академию наук, пожертвовав свои коллекции или музей государству. Такое дворянство получили А. Бахрушин, А. Титов, П. Щукин и др.

Вместе с тем, необходимо отметить, что довольно часто меценаты оговаривали специальные условия благотворительной помощи, при которых их имя не будет опубликовано в прессе.

Например, С. Морозов обещал всестороннюю помощь основателям Художественного театра при условии, что его имя не будет упоминаться в газетах.

Хорошо известны случаи, когда меценаты отказывались от дворянства. Например, А. Бахрушин завещал в 1901 г. свои коллекции Историческому музею. По «формулярному списку», составленному в том же году купеческой управой, в службе он не состоял, отличий не имеет.

Предположительно, что сумма пожертвований П.Г. Шелапутина (на его средства были созданы гинекологический институт, мужская гимназия, три ремесленных училища, женская учительская семинария, дом для престарелых) превысила 5 млн. рублей, но учесть всего было невозможно, так как он скрывал эту сферу жизни даже от своих близких.

Таким образом, если на Западе развитие социальной ответственности шло через организацию общественных союзов, неформальных объединений предпринимателей и озвучивание ими «призыва делиться», то в России социальная ответственность связана, прежде всего, с именами крупнейших меценатов того времени, которые просто жертвовали деньги по велению души или из религиозных побуждений.

В связи с этим нельзя не отметить высказываний некоторых экспертов, которые напрямую увязывают социальную ответственность бизнеса с христианским заповедями:

По большому счёту, это фактически библейское понятие «Возлюби ближнего своего». Это фундаментальная основа ведения бизнеса.

Поощряя профессиональную и благотворительную деятельность, власть негативно относилась к политической деятельности буржуазии, отдавая приоритет политического участия представителям аристократии. В ходе либеральных реформ дооктябрьской России предпринимательский слой не занимал ведущего положения в обществе и не являлся центральной фигурой модернизации страны.

Социальная инфраструктура советского периода и роль предприятий

Многие авторы описывают систему регулирования производственных отношений и социального обеспечения, сложившуюся в СССР, как модель с сильным государственным вмешательством, ограниченной гибкостью и малой степенью совещательности. Такая характеристика оттеняет ее особенности в сравнении с режимами welfare state (всеобщее благосостояние) на Западе, но она не раскрывает полностью ее специфики. Хотя распределение ресурсов было централизованным, ответственность за распоряжение социальными выплатами и управление социальной сферой возлагалась на несколько субъектов: предприятия, государственные органы соци- ального обеспечения, профсоюзы, местные органы власти. Каждый из этих субъектов играл определенную роль в обеспечении городского населения социальными благами и опирался на разные источники финансирования. Предприятия использовали свои фонды, органы социального обеспечения — внебюджетные средства (соцстрах), профсоюзы — членские взносы, местные органы власти — бюджетные средства.

За годы Советской власти предприятия «обросли» широкой сетью социальных учреждений (предприятия питания, детские сады, базы отдыха взрослых и школьников, дома отдыха и санатории, медицинские учреждения и т.д.). Государственные органы социального обеспечения обслуживали, в основном, неработающее население. В сферу влияния местных органов власти входило народное образование, здравоохранение, в меньшей степени культура и спорт. Однако специфика формирования социальной инфраструктуры города обусловила наличие большого количества ведомственных объектов соцкультбыта. Поэтому многие учреждения здравоохранения, большая часть детских дошкольных учреждений, учреждений культуры и спорта имели двойное подчинение и финансирование. Таким образом, несмотря на некоторую «специализацию», поле деятельности каждого субъекта не было четко очерченным. Напротив, наблюдалось их тесное переплетение и взаимопроникновение. Особенно это было характерно для предоставления социальных благ на уровне предпри- ятия. Социальными объектами, формально принадлежащими конкретным предприятиям, нередко пользовались жители района или города, на территории которых были расположены эти предприятия. Ведомственный принцип предоставления социальных благ существовал, но на практике не соблюдался последовательно и жестко. Поэтому не было той дискриминации не работающих на предприятии в пользовании объектами соцкультбыта, которая обычно связывается с ведомственным (или производственным) принципом распределения социальных благ. Спортивные и культурные сооружения предприятий в особенности были сориентированы на обслужи- вание населения, а не только работников предприятия. Безусловно, существовали социальные блага, которые предназначались только работающим на предприятии. В частности, медицинскими услугами, домами отдыха и другими рекреационными объектами пользовались, как правило, работники предприятия и члены их семей, хотя всегда можно было «достать» путевку на отдых или в пионерский лагерь и тем, кто не имел отношения к данному предприятию.

В результате, советское предприятие выступало скорее не как экономическая единица, целью которой было получение прибыли, а как социальный организм, объединяющий сотни, тысячи и десятки тысяч людей в сложную социальную структуру, которая определяла экономические, социальные и культурные рамки повседневной жизни не только работающих на предприятии, но и живущих в соседстве с предприятием.

Снижение роли предприятий и ответственности работодателей перед работниками в предоставлении социальных благ рассматривалось в начале 90-х годов в качестве одного из ключевых направлений экономической реформы в России. Однако при выработке практических мер имеющиеся институциональные ограничения в расчет не принимались. Возобладал чисто экономический односторонний подход, при котором социальная сфера предприятий рассматривалась в качестве тормоза перехода к рыночной экономике.

Основные аргументы в поддержку этого подхода сводились к следующим. Во-первых, содержание предприятием социальной сферы отвлекает большие ресурсы, необходимые для развития основной производственной деятельности предприятия, и мешает его превращению в конкурентоспособную организацию. Во-вторых, льготы, которые предприятие предоставляет своим работникам, снижают мотивацию к смене места работы и надежно «прикрепляют» рабочую силу к предприятию. Таким образом, социальная сфера является препятствием для развития динамичного рынка труда. В-третьих, сохранение социальной сферы на бывших государственных предприятиях крупного и среднего размера мешает развитию частного предпринимательства, не способного в современных условиях обеспечить социальное обслуживание работников этого сектора производства. Наконец, в-четвертых, предоставление социальных льгот только работающим на предприятии ограничивает другим категориям населения доступ к социальным благам. И этот барьер надо было устранить. Предлагался лишь один вариант отделения социальных благ от рабочего места — «муниципализация» социальной инфраструктуры: предприятия должны передать социальную сферу муниципалитетам. Одним из подходов к разрешению этого вопроса стало поощрение приватизации предприятий с отделением от них социальных объектов путем переноса финансовой и управленческой ответственности на другие субъекты, прежде всего местные органы власти. Федеральное правительство приняло ряд нормативных документов о передаче социальной инфраструктуры.

Как и по многим направлениям реформы, воплощалась одна схема — без обсуждения альтернатив: все усилия были направлены на то, чтобы разрушить старую систему, однако вопрос о том, чем ее заменить, какими механизмами, оставался открытым. Прежде всего, как будет финансироваться альтернативный механизм, кто основные участники, как будут распределена ответственность между ними? Несмотря на узко экономический подход, не просчитывалась «цена» его реализации. Далее экономическая сторона процесса реформирования социальной инфраструкту- ры предприятий не была увязана с социальной реформой. Нормативные утверждения о необходимости передачи социальной сферы делались в то время, когда еще не существовало (и до сих пор не существует) четкого представления о роли государства и концепции социальной реформы. В основе этого замысла лежали скорее абстрактные убеждения, нежели исследования того, какое значение имеет в реальности социальная сфера предприятий для его работников и руководителей, для населения. Пиком интереса к теме реструктурирования социальной сферы предприятий можно считать 1993-1994 гг. В это время проводились исследования, большая часть которых была осуществлена экономистами с акцентом на количественные параметры процесса передачи объектов соцкультбыта предприятий городским властям.

Спустя несколько лет, когда стали очевидны определенные результаты и последствия, возникает потребность вернуться к вопросу о том, насколько был реален сам замысел, обсудить возникшие проблемы и пути их решения.

В 50-60-е годы сложился тип советского промышленного предприятия, который и просуществовал до той реформы, что была начата в годы перестройки. Характер предприятия очень много говорит о сущности как советского проекта (представления о желаемом образе жизни), так и для реально сложившегося общественного строя.

Представление предприятия как исключительно производственной и экономической системы - абстракция, для нашей темы неадекватная. Любая компания, фирма, предприятие - это микрокосмос, действующий в соответствии с ценностями и нормами, господствующими в обществе. В целом, традиционное общество строится в соответствии с метафорой семьи, а современное - метафорой рынка. Из этого общего представления вытекают права и обязанности человека, общества, государства и того элемента системы, который нас интересует в данной теме - предприятия.

Подавляющее большинство промышленных предприятий нынешней России создано в советский период. Те, что были унаследованы от России дореволюционной, были трансформированы в соответствии с той же матрицей. Эта матрица - представления о функциях и обязательствах промышленного предприятия в советском обществе -сложилась в процессе индустриализации, перестройки промышленности в годы второй мировой войны и послевоенного восстановления (30-50-е годы). Это - эпоха т.н. "мобилизационного социализма" (иначе его называют "сталинизмом"). За это время СССР сделал большой рывок в развитии промышленности, науки, образования.

Чтобы понять, какой тип предприятия сложился в ходе реализации советского проекта, надо выявить его социально-философские основания. На языке идеологии этот проект назван "русским коммунизмом". Взяв в качестве знамени постулаты марксизма, он представлял собой совершенно иную цивилизационную траекторию, нежели социал-демократический проект Запада. Причина известна: Россия была крестьянской страной с традиционным обществом, в культуре которой сохранились многие структуры аграрной цивилизации. Западная социал-демократия - продукт гражданского общества, в котором крестьяне как класс и как культура сохранились лишь в реликтовом состоянии (в сельском хозяйстве они заменены фермером).

Уже на первом этапе "шоковой терапии" после 1991 г. обнаружилась эта "аномалия" промышленных предприятий России, которая до сих пор не дает возможности создать рынок рабочей силы.

Итак, сделаем первый вывод. Те предприятия, которые имеются сегодня в России, возникли в результате приватизации (и, часто, разделения) советских государственных предприятий. Они создавались и действовали в культурной среде, проникнутой общинным мышлением, отрицающим индивидуализм. Та антропологическая модель, на которой строился социальный уклад предприятия, представляла человека не свободным атомом, а солидарной личностью, для которой получение от общины минимума жизненных благ есть естественное право. Действия предприятия, нарушающие это право, до сих пор воспринимаются как неправильные, несправедливые.

Когда речь идет о промышленных предприятиях, этот фактор, как ни парадоксально, усиливается (хотя он должен был бы нейтрализоваться в процессе перехода промышленных рабочих к городской жизни). Это связано с историческими условиями индустриализации в советской России, которая в очень высоком темпе проходила с конца 20-х годов.

Как и в Японии, индустриализация в СССР проводилась не через возникновение свободного рынка рабочей силы, а в рамках государственной программы. В СССР после революции 1917 г. в селе была возрождена община (мир), лишь частично подорванная в 1906-1914 гг. реформами Столыпина. Необходимые для индустриализации (и избыточные для села) трудовые ресурсы были получены посредством программы "коллективизации" - насильственного создания сельских кооперативов (колхоз) и государственных ферм (совхоз), которые государство снабжало машинами и другими средствами интенсивного сельскохозяйственного производства.

Вытесненные при этом из села крестьяне не "атомизировались" и не стали пролетариями. Они организованно были направлены на учебу и на стройки промышленности, после чего стали рабочими, техниками и инженерами. Жили они в общежитиях, бараках и коммунальных квартирах, а потом - в рабочих кварталах, построенных предприятиями. Это был процесс переноса общины из села на промышленное предприятие. Получилось так, что основные черты общинного уклада на предприятии проявились даже больше, чем в оставшемся в селе колхозе.

Поэтому промышленное предприятие СССР не только не стало фирмой, организованной на принципах хрематистики - оно даже не стало чисто производственным образованием. Оно было, как и община в деревне, центром жизнеустройства.

Термин «хрематистика» (от греч. χρήματα – имущество, деньги), введенный в научный оборот Аристотелем, означает в буквальном смысле умение наживать богатство и делать деньги. В более широком смысле указанный термин обозначает вид хозяйственной (производственной, коммерческой) деятельности, который нацелен на накопление богатства вне зависимости от его использования, т. е. накопление, превращенное в высшую цель деятельности.

Поэтому создание на самом предприятии и вокруг него обширной системы социальных служб стало вполне естественным процессом, не противоречащим культурному генотипу предприятия, а вытекающим из него.

Какова была официальная позиция правительства России и тех международных организаций, которые консультировали его при разработке программы реформы? Эта позиция, с одной стороны, отражена в государственной программе приватизации предприятий промышленности и тех нормативных актах, которые касались судьбы социальной инфраструктуры предприятий (Декрет Президента РФ 8 от 10 января 1993 г. и Постановление правительства РФ от 23 декабря 1993 г.). С другой стороны, эта позиция изложена в выступлениях экспертов правительства.

В общем, эта позиция состояла в отрицательном отношении к традиционной практике предприятий предоставлять социальные услуги своим работникам и местному населению. Эта практика совершенно справедливо рассматривалась как противоречащая принципам рыночной экономики и препятствующая превращению советского человека (homo sovieticus) в свободного индивидуума.

Речь здесь идет не только о максимальном подчинении всей деятельности предприятия критериям хрематистики (прибыли) при почти полном устранении критериев социального эффекта. Речь идет об изменении всего жизнеустройства предприятия и окружающей его местности (часто целого города).

Показательно, что в своей аргументации идеологи рыночной реформы опирались либо на чисто умозрительные ("гипотетические") представления о правильной социальной системе, либо на утверждения, содержащие внутреннее противоречие.

Эксперт Министерства финансов РФ утверждал, например, что в советской системе расходование средств предприятиями на социальные нужды за счет основной производственной деятельности (он называет израсходованные на социальные нужды средства "потерями") оказывало мало влияния на их экономические показатели, ибо покрывалось субсидиями из государственного бюджета.

Очевидно, что покрывать "потери" предприятий за счет бюджета можно было бы лишь в том случае, если бы оплата предприятиями расходов на социальные нужды была изолированным явлением. Тогда путем перераспределения средств с помощью бюджета можно было бы поддерживать предприятия, несущие "потери", за счет других, которые таких "потерь" не несут - и таким образом производить стабилизацию системы, гася отдельные неравновесия. Поскольку речь идет о тотальной, всеобщей практике, расходы предприятий на социальные нужды становятся нормой и не могут быть покрыты за счет перераспределения средств через бюджет. В действительности эти расходы не только не были "потерями" - они были условием успешной производственной работы советского предприятия.

Надо сказать, что этой социальной политике советского государства начиная с 60-х годов противоречила сильная технократическая тенденция аппарата, требующего от предприятий всемерной концентрации средств на производственной деятельности в ущерб социальным нуждам.

Именно общая идеология советского строя, вся его суть обязывала бюрократию сохранять социальные службы предприятий, но конфликт по этому вопросу всегда подспудно существовал.

Всегда существовало и давление со стороны правительства, побуждавшего к передаче "непрофильных" социальных служб предприятия в ведение местной власти - то, что в ходе рыночной реформы, в январе 1993 г., Б.Н.Ельцин постановил своим Указом.

Эксперты-"рыночники" представляют дело так, будто посредством государственного бюджета "потери" предприятий покрывались за счет налогоплательщиков, как это может понять привыкший к западной практике читатель. Между тем налоги с населения в СССР составляли всего около 7% доходной части бюджета, а на 92% она формировалась за счет платежей самих предприятий. Таким образом, через бюджет проводилась с помощью субсидий лишь "тонкая настройка", сглаживание отдельных флуктуаций в общем равновесной системы.

Необходимо также подчеркнуть, что, оказывая на предприятия давление с целью ликвидации всех "общинных" механизмов социальной защиты, политический режим России 90-х годов признает устами своих экспертов, что в реальной экономической ситуации это будет означать резкое ухудшение жизни большинства населения. В этом у них сомнений нет, но это для них несущественно по сравнению с установлением "правильных" экономических норм.

После 1993 г., как свидетельствуют все доступные источники информации, в России происходило резкое снижение расходов предприятий на социальные нужды. Однако гораздо более важным для понимания следует считать не сокращение указанных расходов, а тот факт, что несмотря на тяжелейшее финансовое положение предприятия даже после приватизации продолжают сохранять ядро социальной инфраструктуры. В неблагоприятных условиях предприятия "ушли в оборону", лишь сократив свою социальную инфраструктуру до минимума.