2.2. Внедрение модели этатистского авторитаризма

 

В общую логику николаевской самодержавной политики, направленной на дальнейшее укрепление личной власти монарха, на усиление авторитаризма, органично вписывалась реорганизация и модификация Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Этот властный институт возник в конце XVIII в. при Павле I. Его появление было обусловлено борьбой двух начал абсолютной власти – бюрократического и личного. Бюрократия, являясь опорой абсолютизма, развивалась и конкурировала с монархом в органах государственной власти. В этих условиях монарх стремится опереться на узкий круг приближенных в рамках негосударственного органа. Соответственно, первоначально такой орган не имел статуса  общегосударственного высшего учреждения. При Александре I роль императорской канцелярии возросла. Николай I уже через два месяца после интронизации 31 января 1826 г. начал реструктуризацию канцелярии. На протяжении нескольких лет с 1826 по 1842 гг. в ней было институализировано 6 отделений. Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, подготавливало законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Оно стало органом надзора за исполнением решений, координации и информации дел высшего управления. Сюда стекались ежедневные сведения и материалы, подлежащие рассмотрению и утверждению императором, почти всех ведомств (кроме военного и морского), Комитета министров и обер-прокурора Синода. Ежемесячно в Отделение (с 15 августа 1827 г.) поступали подготовленные министрами ведомости о полученных и исполненных указах. Губернаторы один раз в полгода предоставляли ведомости о недоимках (начиная 1832 г.). С 1826 г. I отделение осуществляло надзор за службой гражданских чиновников, играя все увеличивающуюся роль в организации государственной службы. Николай I по праву ставил I отделение в пример оперативности и организованности, поскольку весь этот гигантский объем дел обрабатывался пятью чиновниками и тремя писарями. Значение, которое придавал император I отделению, усиливалось тем, что его управляющий становился главноуправляющим Инспекторского департамента гражданского ведомства Второе отделение осуществляло, как указывалось ранее, кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики. Главой II отделения назначается профессор М.А. Болугьянский, основное фактическое руководство осуществлялось М.М. Сперанским, не занимавшим официальных постов во II отделении, но являвшимся членом Государственно совета по департаменту законов. В «Наставлении II отделению о порядке его трудов» М.М. Сперанский определил задачи, порядок и план работы по кодификации и развитию законодательства. Николай I, активизировавший деятельность по кодификации законов, многочисленные подступы к которой в предшествующие царствования не были завершены, постоянно контролировал ход работы по докладам, знакомился с предварительными материалами, поощрял сотрудников. Третье отделение являлось главным органом политического сыска и следствия и представляло собой самое одиозное и известное учреждение николаевского времени. Оно создавалось в обстановке следствия над участниками тайных обществ. Во главе III отделения был поставлен А.Х. Бенкендорф, назначенный одновременно и шефом жандармов. Полномочия и сфера деятельности III отделения были обширны, а его начальник полагал, что «законы пишутся для подчиненных, а не для начальства». Третье отделение первоначально состояло из пяти экспедиций: − первая (секретная) вела непосредственную борьбу с революционным движением, осуществляла следствие по политическим делам, наблюдала за деятельностью революционных организаций и отдельных лиц. В своей работе она опиралась на разветвленную агентурную сеть; − вторая экспедиция вела борьбу с религиозными и должностными преступлениями. В её ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин; − третья экспедиция организовывала наблюдение за иностранцами, проживавшими в России; − четвертая вела борьбу с крестьянскими волнениями и выступлениями; − пятая экспедиция осуществляла цензуру. В 1826 г. структура Третьего отделения была изменена. Оно стало включать восемь отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению (здесь велось следствие по политическими делам, связанным с российскими революционными организациями); второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников; третий занимался вопросами подделки денег и ценных бумаг; четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями граждан; пятый руководил административной высылкой поднадзорных; шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы; седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами, выполняя отчасти роль контрразведки; восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями, а также делами периодической печати. В распоряжении Третьего отделения находились воинские подразделения, которые в 1836 г. были оформлены в Отдельный корпус жандармов. Это отделение подчинялось напрямую императору. Интересующие сведения оно могло затребовать у любого министра, генерал-губернатора и губернатора. Третье отделение занималось не только поиском внутренних врагов трона и участием в подавлении различных выступлений. Ежегодно в него поступало до 5 тыс. просьб и 4−10 тыс. верноподданейших прошений по поводу судебных решений, злоупотреблений администрации, должностных лиц и т.д. В отчетах отделения давался анализ недостатков государственного аппарата, характеристики должностных лиц, включая министров, содержались нападки на пороки бюрократии, корыстолюбие и лихоимство чиновников. Должностные лица, ведомства и управления были обязаны реагировать на эти сигналы, давать в третье отделение необходимую информацию. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Оно было создано 26 октября 1828 г. из личной канцелярии императрицы Марии Федоровны, в ведение которой входили различные объекты попечения: 14 женских учебных заведений, 25 медицинских и ряд благотворительных заведений. Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Его возглавил граф П.Д. Киселев, которого без преувеличения называли «предтечей великой реформы» (отмены крепостного права). Оно было учреждено 29 апреля 1836 г. Убежденный противник крепостного права П.Д. Киселев исходил из того, что свободу следовало вводить постепенно, «чтобы рабство уничтожилось само собой и без потрясения государства». Сразу после учреждения V отделение начало ревизию государственных имуществ. П.Д. Киселев на основе анализа положения дел, выглядевших весьма мрачно, 10 мая 1837 г. представил императору «Предварительные соображения о преобразовании управления государственными имуществами». Буквально за неделю Николай I утвердил эти предложения, и чиновники V отделения приступили к созданию законопроектов «Учреждения Министерства государственных имуществ» и внушительного пакета законодательных актов по направлениям деятельности будущего ведомства. После анализа представителями различных учреждений и учреждения в Государственном совете 29 ноября 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, которое возглавил П.Д. Киселев. В 1840 г. он докладывал императору: «В пятом отделении Собственной Вашего Императорского Величества канцелярии сосредоточены особого рода дела, по которым я участвую в различных комитетах и которые по свойству своему, требуя большей частью тайны, поручены исключительно пятому отделению». Наконец, Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территориями Кавказа. Его создание было связано с рядом неудачных административных решений, не учитывающих специфику управления на Кавказе. Проблема управления Кавказом возникла в 20-е годы XIX в. и решалась вначале по весьма неудовлетворительной схеме И.Ф. Паскевича, который предлагал калькировать формы российской административной системы без учета местных национальных условий. Созданная в 1837 г. Николаем I комиссия для инспекции кавказских дел при поддержке императора, вопреки протестам П.Д. Киселева, рекомендовавшего придерживаться учета традиционных структур, приняла для Кавказа российскую губернскую систему. Неудовлетворительность такого управления сложнейшим стратегически важным регионом страны стала очень быстро очевидной, и в рамках решения этой сложной задачи управления было создано VI отделение. Это ясно говорит о масштабе и значении проблемы, которая замыкалась на центральную структуру управления николаевской монархии. С назначением на Кавказ крупного государственного деятеля и администратора М.С. Воронцова наступила эра регионализма, адаптации края к условиям империи, привлечения представителей местного населения в низовые органы управления. М.С. Воронцов в разгар Кавказской войны в 1845 г. выпустил образцовый дипломатический документ – «Прокламацию горским народам», где говорилось: «Религия ваша, шариат, земля ваша, имения ваши, а также все имущество, приобретенное трудами, будет неприкосновенною вашей собственностью и останется безо всякого изменения». Им же были возвращены владельцам права, отобранные мюридами Шамиля. Завоевания авторитета и реального влияния имперской администрации на Кавказе и учреждение Кавказского наместничества, статус которого разрабатывал М.С. Воронцов, сделали излишним существование VI отделения, которое было ликвидировано в 1845 г. Посредством Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которая при Николае I получила статус высшего государственного учреждения, самодержавие пыталось преодолеть традиционный российский порок – саботаж чиновниками государственных распоряжений и инициатив, что приводило к парализации любых управленческих инноваций. Вторым механизмом, с помощью которого император пытался улучшить систему оперативного управления, являлись высшие комитеты, которые создавались как бы в условиях «чрезвычайщины». Комитеты можно условно дифференцировать по четырем группам: 1) комитеты по разработке мер, направленных на учреждение государственного аппарата и сословной организации; 2) крестьянские комитеты; 3) комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий; 4) комитеты по высшему руководству управлением отдельными национальными окраинами. Большинство комитетов имели секретный характер, что свидетельствовало о недоверии самодержавия собственному бюрократическому аппарату. Прямым следствием институализации Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и высших комитетов как главных органов центральной власти, явилось падение роли Комитета министров и Государственного совета. Николай I, придерживаясь авторитарного стиля руководства, по существу возложил на себя функции премьер-министра. Он еженедельно заслушивал доклады министров, отдавал им директивные распоряжения по текущим вопросам государственного управления, таким образом, направляя и объединяя работу министерств. Ставился даже вопрос об упразднении Комитета министров в силу его ненадобности. Существенно понизилась законосовещательная роль Государственного совета: часто законопроекты поступали на утверждение императора, минуя эту инстанцию. Николай I также мог утвердить законопроект вопреки мнению большинства членов Государственного совета или направить специальную резолюцию о необходимости принятия того или иного решения. Признаком управленческой авторитаризации являлась также милитаризация гражданского управления. Она осуществлялась, во-первых, путем активной инкорпорации в бюрократическую систему генералитета. Так, в 40-е годы XIX в. из 13 членов Комитета министров только трое имели гражданские звания, и то только потому, что не могли подобрать военных, имеющих соответствующие профессиональные знания. К концу правления Николая I из 53 губернаторов 41 имели воинский чин. Проявлением милитаризации управленческой модели на местном уровне являлось также возрастание числа генерал-губернаторов: если в начале XIX в. их было трое, то к 1850 г. – уже десять. Специальная инструкция 1853 г., обозначив ответственность генерал-губернаторов за «состояние улемов», в остальном предоставляла им широкие и не регламентированные административные функции. Армейская система вообще представлялась императору идеальной моделью государственного управления. Именно поэтому милитаризация была одной из доминирующих тенденций развития государства в николаевскую эпоху. Военизированная система была, в частности, экстраполирована на сферу горнозаводской промышленности. Милитаризация системы государственного управления дополнялась и её жандармеризацией. По всей России были учреждены местные органы жандармерии, которые подчинялись Штабу корпуса жандармов. С 1827 г. вся территория страны была разделена на пять жандармских округов, каждый из которых возглавлял жандармский генерал. Округа делились на отделения, объединявшие под своей властью от одной до трех губерний. Разветвленная жандармская сеть дополнялась созданием органов контроля и надзора, независимых от исполнительной власти, широкой сетью тайных агентов. Доносы стали нормой жизни, от них не был застрахован ни один российский сановник. Авторитарные тенденции на местном уровне управления выражались, прежде всего, в существенно усилении власти губернаторов. По «Общему наказу гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г. они объявлялись блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, точного исполнения императорских законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел. Губернаторам предписывалось оберегать законы, четко следовать им. Новый статус губернаторской власти соответственно Наказу обозначался формулировкой: губернатор – «хозяин губернии», а его важнейшая функция – осуществлять «губернаторский надзор». Им предписывалось действовать через губернаторское правление, приказы общественного призрения, комиссии, комитеты и другие органы, обеспечивая единство местного управления. Наказом были установлены бюрократический порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, формы связи губернатора с уездной, становой администрацией, регламент представления годичных и специальных отчетов вышестоящим структурам, проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам. Деятельность губернских правлений была регламентирована «Учреждением губернских правлений» от 2 января 1850 г. В соответствии с этим нормативным правовым актом правления, являясь высшим органом управления в губернии, должны были управлять в пределах вверенной им власти по законам и именем императора, осуществлять широкий спектр распорядительных и исполнительных функций: взимание податей и налогов, рекрутские наборы и др. Вместе с тем следует отметить, что степень автономности губернских правлений существенно понизилась. К концу царствования Николая I они фактически превратились в расширенный вариант губернской канцелярии. Функции же общего присутствия правления свелись к ознакомлению с новыми законодательными актами, некоторым хозяйственным операциям (например, участие в торгах совместно с казенной палатой), обсуждению вопросов делопроизводства. Теперь канцелярия практически подменила губернское правление. Её структура частично повторяла устройство императорской канцелярии и включала несколько отделений. В функцию первого входило обнародование законов, контроль за реализацией распоряжений губернатора и губернского правления, координация издания газеты «Губернские ведомости»; второе отделение – осуществляло руководство полицией; третье – отвечало за связь губернских властей с местными судами, а четвертое – за связь с финансово-хозяйственными учреждениями. Параллельно с местными органами власти на губернском уровне создавались различные комитеты и комиссии по аналогии с высшими комитетами. Они, как правило, дублировали работу первых и плодили армию чиновников. Тенденция тотальной регламентации на местном уровне вела к дроблению административных единиц. Так, по Положению о земской полиции, утвержденному Николаем I в июне 1837 г., уезды дробились на более мелкие территории – станы. В каждом из станов предусматривался становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных дворянским  уездным собранием. Таким образом, полицейская сеть распространяется в сельские районы страны. Становой пристав опирался в своей деятельности на сельскую выборную полицию: сотских и десятских и на вотчинную полицию помещиков. Внедрение модели этатистского авторитаризма, авторитарный стиль управления императора, не смогли преодолеть рутину российского бюрократизма. Как это не парадоксально, но власть российского самодержца имела предел: она была ограничена чиновничьим беспределом. Проблему формирования рациональной бюрократии пытались решать все последующие правители России вплоть до настоящего времени.

/////////////