Глава 2. Формирование регулярного государства во второй четверти XIX века

 

2.1. Разработка и реализация модели рационального бюрократизма

 

Вторая четверть XIX в., начавшаяся с интронизации Николая I, ознаменовалась сменой управленческих моделей государственного управления: был осуществлен поворот от александровского патерналистского либерализма к николаевскому регулярному полицейскому государству. Жестоко подавив восстание декабристов, Николай I, будучи в отличие от Александра I чуждым идеям либерализма и конституционализма, качнул маятник государственного развития России в другую сторону. В идейно-теоретической концепции «полицейского» или «регулярного» государства доминировал вектор авторитаризации системы управления, нормативизации государственной и общественной жизни, технократизации управленческого поля. Эта концепция и определила содержание административных преобразований в николаевскую эпоху. Важнейшей предпосылкой формирования модели рационального бюрократизма стала кодификация права. Николай I заявлял своему учителю, профессору права М.А. Болугъянскому: «Я желаю положить в основу государственного строя и управления всю силу и строгость законов». При этом потребность императора в законах определялась не задачами либерализации и демократизации государственного и устройства и управления правовой системы, а сохранением и поддержанием существующего режима. По мысли Николая I, важно было придать самодержавию видимость законности и снять «наболевший» вопрос о конституции для России. Культивация законов и рационалистическая нормативная трансформация системы управления требовали систематизации российского законодательства, которое почти за двести лет после Соборного уложения 1649 г. разрослось до таких масштабов, что ни судьи, ни чиновники не могли основывать свою деятельность на системе права. Необходимость упорядочения огромного массива правовых актов понимал уже Петр I и его преемники. С 1700 по 1826 гг. в Российской империи было создано 10 комиссий для приведения российского законодательства в систему, но ни одна из них в силу различных причин не смогла выполнить эту работу. Николай I уже через месяц после восшествия на престол в январе 1826 г. поручил М.М. Сперанскому, который руководил кодификационной комиссией, созданной ещё при Александре I, подготовить доклад о предшествующих комиссиях и результатах их работы. М.М. Сперанский не только подготовил исторический обзор, но и сообщил императору, что с 1808 по 1811 гг. уже были подготовлены Гражданское уложение, а также проекты Торгового и Уголовного уложений. Ознакомившись с докладом М.М. Сперанского, Николай I 31 января 1826 г. создал в структуре Собственной Его Императорского Величества Канцелярии II отделение, начальником которого был назначен М.А. Болугьянский. В то же время, император, осведомленный о либеральных взглядах и идеях М.М. Сперанского, без назначения его на должность поручил известному правоведу «возглавить» всю работу по организации и проведению кодификации. Перед II отделением императором была поставлена задача усовершенствовать российское законодательство, систематизировать его, но при этом не вводя ничего нового, чтобы укрепить нормативно-правовые основы самодержавного государства. Сам Николай I так вспоминал об этом в 1833 г.: «Вместо сочинения новых законов, я велел собрать сперва вполне и привести в порядок те, которые уже существуют, а самое дело, по его важности, взял в непосредственное мое руководство…». Монарх, однако, не ограничился общей поставкой проблемы. Он наметил и следующий план работы Отделения: 1) определить существо дела и его главные принципы; 2) составить план общей классификации законов; 3) выполнить подготовительные работы по этому плану; 4) завершить составление свода. В основу кодификационной работы II отделения была положена теоретико-правовая концепция систематизации законодательства, разработанная М.М. Сперанским. Она включала в себя общие принципы и методы систематизации законодательства, регулярность осуществления которой, по мнению правоведа, связана с естественным процессом постоянной законотворческой деятельности государства: «Государство зиждется законами, – писал он, – по мере нужд, по мере расширения сил, по мере самого благосостояния, законы умножаются». М.М. Сперанский указывал, что необходимость систематизации российского законодательства диктуется рядом реальных предпосылок: 1) наличие серьезных проблем в судопроизводстве и управлении; 2) проблемы обновления законодательства; 3) проблемы изучении законов. Кодификация российского права по плану М.М. Сперанского должна была состоять из трех этапов: 1-й этап: подготовка полного собрания законов в хронологическом порядке; 2-й этап: формирование свода действующих законов по принципу отраслевой консолидации; 3-й этап: разработка уложения как обновленного кодификационного акта с необходимыми дополнениями и изменениями согласно государственным потребностям. Николай I, признав безусловно необходимым составление первого и второго кодексов, решительно отверг разработку Уложения, заявив, что работа по обновлению приведет к серьезным потрясениям в государстве и нарушению существующего правового порядка. 10 января 1832 г. Государственный совет рассмотрел все подготовленные в результате титанического труда 15 томов «Свода законов Российской империи» и 56 томов «Полного собрания законов Российской империи». Было принято решение ввести в действие «Свод законов» с 1 января 1835 г. В «Полное собрание» вошла 31 тысяча законодательных актов (действующих и недействующих), расположенных в хронологическом порядке и охватывающих период с 1649 г. до декабря 1825 г. «Свод законов», в свою очередь, включал только действующие законы на 1 января 1832 г., которые были систематизированы по отраслевому принципу. Издание включало и шесть тысяч приложений. Структурно «Свод законов» состоял из 8 разделов: I – Основные государственные законы; II – Учреждения (центральные, местные, уставы о службе государственной); III – Законы правительственных сил; IV – Законы о состояниях; V – Законы гражданские и межевые; VI – Уставы государственного благоустройства; VII – Уставы благочиния; VIII – Законы уголовные. Для системы государственно-административного управления особое значение имели первые три тома Свода законов, в которые вошли законы «основные и учредительные», определяющие разделение власти между органами государства, порядок делопроизводства Сената, Государственного совета, министерств, органов губернского управления. Как справедливо полагал М.М. Сперанский, только «полные, точные, систематические Своды должны предшествовать, так как во всех законодательствах они всегда предшествовали новым или исправленным Уложениям». В связи с тем, что последний том «Свода законов», содержащий уголовные законы, был признан с точки зрения государственной практики наименее удачным, М.М. Сперанскому было поручено подготовить новый проект систематизированного Уложения. Но он не успел завершить этот проект. После смерти реформатора подготовку Уложения завершал Д.Н. Блудов. Новый уголовный кодекс – «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» был издан в 1845 г. Можно согласиться с известным американским историком Р. Пайпсом, который назвал это «Уложение» важнейшей вехой на пути эволюции полицейского государства. Важнейшим условием формирования рационального бюрократизма, т. е. функционирующего на базе правовых норм, а не чьих-либо предпочтений, была не только кодификация законодательства, но также принципы и система чиновничьей кооптации. Серьезным препятствием на пути утверждения рационального бюрократизма был традиционалистско-аристократический принцип кадровой кооптации. Бюрократизация противоречила аристократическому принципу элитаризма. Служебная ротация приводила к девальвации дворянского звания. Перед Николаем I стояла непростая задача совместить несовместимое. Как самодержавный монарх, опорой которого было служилое дворянство, он вынужден был придерживаться аристократического принципа чиновничьей кооптации. Совершенствование административной системы, переход к рациональному бюрократизму, требовали отказа от аристократического принципа элитаризма. Поэтому николаевские законы в этой сфере были противоречивы. Так, закон от 11 июня 1845 г. предусматривал предоставление личного дворянства гражданским служащим с 9-го  класса (по Табелю о рангах), потомственного – с 5-го класса (для воинских чинов с 6-го класса). На чиновников пяти низших рангов распространялся статус почетных граждан. Этот закон по сравнению с александровскими временами несколько ограничивал доступ по службе к дворянскому званию посредством увеличения класса их присвоения. Такое же ограничение присвоения звания коснулось и процедуры представления к ордену. При Николае I, во-первых, законы вообще запрещали испрашивать ордена для «купцов» и «лиц сельского состояния»; и, во-вторых, в соответствии с новым табелем орденского старшинства и чинопроизводства также был повышен ценз ордена, дающий право получения дворянского звания. Для поощрения представителей низших рангов бюрократии в 1827 – 1828 гг. учреждается «знак беспорочной службы», а 1832 г. – присвоение звания почетного гражданина. Переход к рационалистической модели управления предполагал резкое возрастание численности бюрократического аппарата. Если к концу XVIII в. государственный чиновничий штат составлял 15 – 16 тыс. человек, то к середине XIX в. – уже 61, 5 тыс. Особенность российского бюрократизма заключалась не столько в оптимизации управленческих механизмов, сколько в расширении и усложнении процедуры делопроизводства. Николаевское правительство неоднократно предпринимало попытки снизить объемы делопроизводства, но тщетно. Дело в том, что за горами бумаг пряталось взяточничество, хищения из государственного кармана, злоупотребление служебным положением. Понимая масштабы этих пороков российской бюрократии, Николай I говорил наследнику престола: «Мне кажется, что во всей России только ты да я не воруем». Император, который смотрел на человеческую жизнь только как на службу, использовал для рационализации деятельности российской бюрократии управленческий формализм: начиная с форменной одежды, установления порядка рабочего времени, искоренения азиатского сибаритства, требования строгой дисциплины и пунктуальности от чиновников всех уровней, в том числе и от высшей бюрократии. Следует отметить, что сам Николай I был безупречным чиновником и прекрасным образцом рационального бюрократа. Серьезное внимание император уделял проблеме дисфункции институтов государственной власти, которая была  одним из главных препятствий на пути рационализации государственного управления. Для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сферы деятельности между различными институтами власти было вполне традиционным. Это было свойственно для приказной системы, затем для коллегиальной, и не было преодолено при переходе от коллегий к министерствам. Так, управление в финансовой сфере осуществлялось не только Министерством финансов, но и Министерством внутренних дел, Государственным казначейством, Министерством государственных имуществ, ведомством вдовствующей императрицы. Такая же картина наблюдалась в сфере полицейских функций. Отсутствовало их четкое разграничение между Министерством внутренних дел и Третьим отделением Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и даже Главным управлением почт. Дублировали деятельность друг друга и чиновники Министерства государственных имуществ и Пятого отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Неоправданной была и излишняя многофункциональность Министерства внутренних дел. В его ведении помимо административно-полицейских функций находились вопросы благотворительных учреждений, продовольственное обеспечение, некоторые отрасли промышленности, почтовая связь и другие. В 30-40-х годах XIX в. правительством были предприняты меры по реорганизации деятельности Министерства внутренних дел с целью сокращения его хозяйственных функций. Функциональная дифференциация не была строго соблюдена также на высших этажах административной пирамиды. Так, совмещение ряда полномочий Государственного совета, Сената и Комитета министров приводило к общей разбалансированности системы. 6 октября 1826 г. с целью структурного упорядочения функций институтов высшей власти был учрежден Особый секретный комитет под председательством руководителя Государственного совета В.П. Кочубея.

//////////////