1.2. Реформы высших центральных органов власти

 

После рассмотрения в Негласном комитете первых либеральных проектов реформирования государственного устройства Российской империи было решено начать преобразования со сферы органов центрального отраслевого управления. В.П. Кочубей так характеризовал намерения Александра I: «Он сознавал, что учреждения, которые были хороши лет 100-50 тому назад, не могут годиться для государства, которое все более и более развиваясь испытывает потребности, неведомые в прежние времена, и вообще требует перемен в управлении». К началу XIX в. административная система государства находилась в состоянии очевидного развала. Введенная Петром I коллегиальная форма центрального управления явно себя не оправдала. В коллегиях царила круговая безответственность, прикрывавшая взяточничество и казнокрадство. Дела рассматривались и решались медлительно или не решались вообще. Уже Екатерина II, понимая очевидные недостатки в работе коллегий, их несоответствия предъявляемым требованиям, начала процесс упразднения отдельных коллегий. Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку «Об устройстве разных частей государственного управления», согласно которой предусматривалось создание главных департаментов: юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Руководители департаментов должны были ежедневно представлять отчет императору и получать от него «высочайшее повеление», т. е. распоряжение по отчету. Павел I учредил первые три должности министров: государственного казначея, министра уделов и министра коммерции. Историк А.В. Предтеченский полагал, что к александровскому царствованию «министерский порядок и единоличное управление в центральных административных учреждениях сделалось обычным». Исследователь истории государственных учреждений Н.П. Ерошкин считал такое утверждение преувеличением. Продолжив работу, начатую его предшественниками, Александр I 8 сентября 1802 г. подписал Манифест «Об учреждении министерств». Текст манифеста был разработан при непосредственном участии М.М. Сперанского, который так охарактеризовал причины реформы: «Нет сравнения между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крутые обстоятельства политические постигли Россию в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел вверенных почти одному генерал-прокурору, тогда замешательство и затруднение дошло бы до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось». Согласно манифесту в России учреждались 8 министерств: военно-сухопутных сил, морское, иностранных дел, коммерции, внутренних дел, юстиции, финансов и народного просвещения. Казначейство, учрежденное Павлом I, сохранялось. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного просвещения вводилась должность товарища министра, т. е. заместителя. Министры назначались и увольнялись императором и несли перед ним личную ответственность. Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем должны были представлять годичные отчеты о деятельности министерства в Сенат. Последний при необходимости мог требовать от министра дополнительных объяснений и докладывать свое мнение об отчете императору. Новыми отраслевыми органами являлись Министерство внутренних дел и Министерство народного просвещения. На первое из них, кроме задач по поддержанию общественного порядка, возлагалось управление государственной промышленностью и строительством. Второе, кроме своих прямых функций, готовило кадры для государственного аппарата, ему подчинялись Академия наук, университеты и другие учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи. Оно осуществляло также цензуру издававшейся литературы. В общие задачи министерств входили сношения с местами, подготовка справок о текущих делах и составление отчетов. Министерства должны были действовать на основе подготовленных для них инструкций, обобщать проделанную работу и планировать предстоящую. Министрам предоставлялось право законодательной инициативы. Все министры входили в состав Комитета министров и присутствовали на заседаниях Сената. Должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената совмещались. Губернаторы назначались императором, являлись чиновниками Министерства внутренних дел и представляли рапорты царю через министра. Казенные палаты стали местными органами Министерства финансов. К руководству министерствами были привлечены члены Негласного комитета, готовившие реформы. Так, В.П. Кочубей возглавил Министерство внутренних дел. Важный пост в этом министерстве занял М.М. Сперанский. Им было составлено множество указов, положений и внутренних правил, различных распоряжений и циркуляров для нижестоящих инстанций, годовых отчетов министра, обобщены важные статистические данные. Коллегии было решено на первое время сохранить, но передать их в подчинение соответствующим министрам. С 1803 г. рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упразднялись и реорганизовывались в различные подразделения министерств – департаменты и канцелярии. Главным отличием министерской системы управления от коллегиальной был принцип единоначалия: каждое министерство управлялось министром вместо прежнего коллегиального присутствия, каждый министр был подотчетен Сенату. Эта форма центральной исполнительной власти означала дальнейшую централизацию управления. Уже в ходе вышеописанного первого этапа министерской реформы была создана устойчивая система отраслевого управления, что обеспечивалось рядом факторов. Во-первых, министерства являлись преемниками петровских коллегий, использовались как кадры, так и положительный опыт, накопленный последними почти за сто лет. Во-вторых, была сформирована стройная система взаимосвязанных органов государственного управления сверху донизу. В третьих, министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В-четвертых, с введением этой системы государственной администрации усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, и, наконец, расширялось значение и влияние канцелярий, утверждалось чиновничье-бюрократическое делопроизводство. Несмотря на очевидные преимущества новой системы по сравнению с коллегиальной уже первые годы её существования показали, что она в силу ряда причин недостаточно действенна и эффективна с учетом потребностей развития российской государственности. Глубокий анализ причин несовершенства министерской системы дал М.М. Сперанский в 1809 г. во «Введении к уложению государственных законов». Он указывал, что, во-первых, министерства не были ответственны перед представительным, законодательным органом, ибо такой не был учрежден; во-вторых, надзор Сената над министерствами был мало действенным, ибо для того, чтобы дать компетентную оценку отчету по работе министерства, сенаторы должны были обладать специальными знаниями в данной конкретной области, что было не реально; в-третьих, функции министерств на первом этапе реформы не были четко определены законодательством, не разграничивались и часто дублировались; в-четвертых, закон пока не устанавливал внутреннюю структуру министерств, не были разработаны необходимые уставы и положения, которые четко очерчивали бы круг обязанностей чиновников, их права и принципы взаимоотношений с другими ведомствами. Уже в упомянутом выше «Введении», а затем в пространной записке, представленной императору в 1810 г., М.М. Сперанский не только проанализировал и вскрыл недостатки вновь сформированной системы, но и предложил ряд необходимых с его точки зрения мер для их устранения. Так, определив пять главных направлений разделения дел: внешние сношения, устройство внешней безопасности, публичная экономия, устройство внутренней безопасности, устройство и надзор суда, он предложил формировать министерства соответственно им. Также М.М. Сперанский считал необходимым: 1) издать четкие правила об ответственности министров и порядке привлечения к ней; 2) с целью разделения сфер деятельности министерств упразднить министерство коммерции, объединив его с министерством финансов, создать министерство путей сообщения в связи с особой важностью этой отрасли для России, учредить государственное казначейство и государственный контроль для ревизии государственных доходов и расходов, министерство полиции с двумя подразделениями – учредительной и исполнительной полиции, регламентировать порядок деятельности министерств и их внутреннюю структуру. Александр I в целом согласился с доводами и предложениями М.М. Сперанского и 25 июля 1810 г. обнародовал Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением каждому управлению подлежащих». В царском Манифесте были учтены основные предложения М.М. Сперанского и учреждены вместо прежних восьми – одиннадцать органов центрального отраслевого управления: появились Министерство полиции, Главное управление путей сообщения, главное управление ревизии государственных счетов и Главное управление духовных дел разных (иноверных) исповеданий. В дополнение к Манифесту от 25 июля 1810 г. был издан 17 августа 1810 г. ещё один Манифест «О разделении государственных дел по министерствам», который содержал перечень вопросов, передаваемых в ведение вновь образуемых министерств и главных управлений. Таким образом, министерская реформа вступила в свой второй этап. Её важнейшим звеном стала подготовка М.М. Сперанским специального развернутого положения о министерствах. Оно было рассмотрено во вновь созданном Государственном совете и 25 июня 1811 г. утверждено императором под названием «Общее учреждение министерств». Оно состояло из двух частей «Образование министерств» и «Общий наказ». В нём были разграничены функции министерств, установлены единые принципы организации их структуры и общий порядок делопроизводства, определены штаты министерств, порядок назначения, увольнения чиновников, производства их в чины. Также в документе устанавливался принцип строгого единоначалия и внутренней подчиненности, определялись пределы власти и ответственности министров и других чиновников канцелярий и департаментов, характер взаимоотношений министерств и законодательной власти. Согласно «Общему наказу» деятельность министерств должна была базироваться на его положениях и нормах. В нём была определена структура министерств. Каждое из них возглавлялось министром, назначаемым императором и ответственным перед ним. Министерства состояли из департаментов (присутствий), в которых принимались решения, и канцелярий, осуществляющих делопроизводство. Департаменты делились на отделения, а последние на столы. Товарищи, т. е. заместители министра назначались императором, директора департаментов и канцелярий – императором по представлению министра, начальники отделений и столоначальники – министром. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директора департаментов (министерская совещательная коллегия). Для решения межведомственных вопросов уже Манифестом 1802 г. был предусмотрен созыв совещаний министров. Конституирование таких совещаний в качестве «Комитета министров» стало завершающим моментом министерской реформы. В соответствии со специальным актом «Учреждения комитета министров» в его состав вошли министры, председатели департаментов Государственного совета, а его председатель стал одновременно и главой Комитета. Согласно «Учреждению» Комитет министров должен был обсуждать общие вопросы управления, в частности те, решение которых вызывало трудности у министров или выходящие за пределы их компетенции. Особо подчеркивалось, что Комитету надлежит рассматривать вопросы государственной безопасности, в том числе, связанные с высшей полицией и снабжением населения продовольствием. Однако на практике Комитет стал, прежде всего, местом совещания императора с высшими чиновниками, которым он более всего доверял. Именно в рамках Комитета часто обсуждались законопроекты, становившиеся законами в обход Государственного совета. Рассматривались также и судебные тяжбы и дела по личному составу министерств. Законодательно закрепленный принцип прямой ответственности министров перед императором и отсутствие контроля за их деятельностью со стороны представительного законодательного органа, который в ходе административной реформы первой четверти XIX в. так и не был учрежден, широкие полномочия министров делали их власть в своей отрасли безграничной. Несмотря на это в целом министерства благодаря строгой и хорошо продуманной внутренней организации оказались для своего времени достаточно гибкими и эффективными, по сравнению с коллегиями. Они способны были выполнять главную задачу, поставленную М.М. Сперанским, – «своим непрерывным действием и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение». Сам реформатор, подводя итоги министерской реформы, писал Александру I из ссылки: «Смею утверждать с достоверностью, что ни одно государство в Европе не может похвалиться учреждением столь определенным и твердым». Параллельно с реформой органов центрального отраслевого управления Александр I занимался и реорганизацией системы высшей центральной власти. Уже в период подготовки его коронации в рамках Непременного совета и Негласного комитета были подготовлены проекты реорганизации Сената. Проекты реформ государственного управления находились в большом диапазоне от варианта аристократической Конституции, предоставлявшей Сенату права учреждения, «в коем соединялись бы все части внутреннего государственного управления» (идея графа А.Р. Воронцова) до определения места Сената как звена на пути конституционных преобразований с превращением его в подобие верхней палаты парламента. Наиболее удачным из этих проектов, с точки зрения царя, был проект, представленный Г.Р. Державиным. Он предусматривал расширение полномочий Сената, в частности, наделение его законодательной функцией и функцией главного хранителя законов, а также изменение порядка его формирования: назначение императором сенаторов предлагалось проводить на альтернативной основе. Однако этот достаточно консервативный проект был отвергнут членами Непременного совета и Негласного комитета как попытка ограничения самодержавия. Как подчеркивает В.Б. Макаров, члены Негласного комитета отстаивали при проведении реформ высших органов ряд принципиальных положений: о подчинении власти самодержца закону, об ответственности министерств перед Сенатом. В 1802 г. идея расширения функций Сената была частично всё же реализована. Сенату были подчинены коллегии и губернаторы. На него были возложены функции «конституционного суда» – подготовка представлений императору о несоответствии тех или иных издаваемых указов другим существующим правовым актам. Ревизионные полномочия Сената распространялись на вновь созданные министерства, которые обязаны были представлять ему годичные отчеты о своей деятельности. Кроме того, Сенат должен был проводить ревизии работы местных органов власти. Однако уже с 1803 г. постепенно государственные управленческие функции Сената сокращаются: он был лишен права представлять свои замечания на законопроекты и проводить надзор за деятельностью министерств. В январе 1805 г. Сенат подвергся структурной реорганизации. В его составе были созданы девять департаментов, из которых восемь были высшими апелляционными инстанциями по судебным делам с разделением компетенции между ними по территориальному принципу. Первый департамент считался высшей инстанцией. На него был также возложен контроль за исполнением законов и ряд административных функций. В частности, он осуществлял сенатские ревизии, рекрутские наборы, контролировал военные откупа, регистрировал назначения на должности, возведения в чины и звания. Особенностью статуса Сената в системе государственного управления в данный период являлось совмещение должности генерал-прокурора Сената и министра юстиции. Таким образом, формально министерство юстиции было подчинено Сенату, но на деле, в силу более низкого профессионального уровня сенаторов в сравнении с руководящим составом министерства, Сенат оказался в тени и определенной зависимости от последнего. Серьезную попытку повысить роль Сената в системе государственного управления предпринял в 1811 г. М.М. Сперанский. Он подготовил проект «Уложения Правительствующего Сената». В этом документе реформатор, будучи сторонником теории разделения властей, предложил разделить Сенат на Правительствующий и Судебный. Правительствующий Сенат должен был стать органом исполнительной власти и сосредоточить в себе все дела по общему управлению страной. В его состав должны были входить министры, их заместители и начальники главных подразделений министерств. Несмотря на то, что «Уложение Правительствующего Сената» было утверждено императором, этот проект так и не был воплощен в жизнь. Более счастливой оказалась судьба проекта М.М. Сперанского по учреждению в России Государственного совета как законосовещательного органа. Это объясняется, очевидно, тем, что данная идея и проект опирались на традицию формирования при российских императорах различных советов, комитетов и других подобных институтов. Так, в феврале 1726 г. был учрежден Верховный Тайный Совет, который изначально мыслился как законотворческий орган. Ещё одной попыткой создать высший вспомогательный орган при императоре был проект графа Никиты Панина образовать Императорский совет с законосовещательными функциями. Как отмечалось выше, идея создания Государственного совета являлась важной составной частью неосуществленного реформаторского проекта М.М. Сперанского, изложенного во «Введении к Уложению государственных законов» (1809 г.). На основе этой идеи и ряда конкретных положений «Уложения» был подготовлен и издан царский Манифест об учреждении Государственного совета, который приступил к работе 1 января 1810 г. Однако новый орган власти, по Манифесту, существенно отличался от задуманного М.М. Сперанским. Он не стал законодательным органом, а наделялся лишь законосовещательной функцией. Это объяснялось не только консерватизмом правящей верхушки, но и тем, что на момент учреждения Государственного совета ни одна из трех ветвей государственной власти, предусмотренных проектом, не была сформирована. В соответствии с царским Манифестом в состав Государственного совета входили: общее собрание, департамент законов, департамент гражданских и духовных дел, департамент государственной экономии, департамент военных дел и канцелярия во главе с государственным секретарём. Председателем Государственного совета был император, а в его отсутствие заседание вел назначаемый им член Государственного совета. Члены Госсовета назначались императором или входили в него по должности (все министры) – всего их численность колебалась в разные периоды от 40 до 80 членов. Государственный совет разрабатывал и рассматривал различные правовые акты, уставы, учреждения. Основная цель его законотворческой деятельности – приведение к единообразию российской правовой системы. Замысел М.М. Сперанского относительно Государственного совета был реализован далеко не полностью. Новое учреждение заняло место планируемой Государственной думы, но не обладало её задуманными качествами: представительностью на выборных началах, ведущей к определенному ограничению самодержавия. Юридически Государственный совет был высшим законосовещательным органом империи, фактически – дрейфовал в сторону размывания функций с ослаблением сфере деятельности, связанной с законами. Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением империи. Законодательная инициатива и обсуждение законов имели место в Комитете министров, Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, военном и адмиралтейском советах, откуда законопроекты поступали к императору, минуя Государственный совет. Административные реформы первой четверти XIX в., осуществленные Александром I, несмотря на всю их противоречивость и ограниченность, явились новым историческим этапом, для которого характерно осмысление задач и проблем административного управления, создание его более стройной и эффективной системы.

///////