Эволюция системы гоударственного управления Российской империи в первой половине XIX в. Учебное пособие

Глава 1. Преобразование системы государственного управления в первой четверти XIX века

 

1.1. Проекты реформирования государственного строя России

 

Александр I, вступивший на российский престол 1 марта 1801 г., в своем первом Манифесте обещал подданным управлять «по законам и по сердцу» его «Августейшей бабки» Екатерины Великой. Уже на следующий день император  в пяти новых манифестах провозгласил восстановление действия екатерининских жалованных грамот дворянству и городам. Однако политическая программа молодого императора, его преобразовательные планы были шире и радикальнее, чем простая реставрация екатерининских порядков. Воспитанный республиканцем Лагарпом и воспринявший идеалы европейского Просвещения Александр I считал целью своего правления коренное изменение государственного строя России: введение конституции, гарантировавшей его подданным гражданские права в духе знаменитой французской «Декларации прав человека и гражданина», превращение России в конституционную монархию, постепенную отмену крепостного права, как необходимое условие изменения политического строя. Предполагаемые правительственные реформы царь считал превентивной мерой против революции. С целью разработки проекта реформ и консолидации политической элиты Александр I 5 апреля 1801 г. издал Указ об учреждении «Непременного Совета» как законосовещательного органа при императоре. В его состав вошли так называемые «екатерининские старики» – высшие чины имперской бюрократии: генерал-прокурор Сената, министр коммерции, государственный казначей, главы Военной и Адмиралтейской коллегий и др. В этом законодательно оформленном органе Александр I видел форму своего взаимодействия с политической элитой по совместной выработке оптимальной модели административного управления, о чем и уведомил членов совета в специальном «Наказе». В 1803 г. Александр I поручил М.М. Сперанскому составить «план общего образования судебных и правительственных мест в империи». Это должен был быть план административного переустройства в империи при сохранении  в неприкосновенности «основных начал» государственного строя. Через несколько месяцев М.М. Сперанский представил императору, подготовленную им «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России». В ней автор исследовал образ правления в России и её конституцию. В записке он провозгласил идею конституционной монархии, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную при независимости последней и ответственности исполнительной власти перед законодательной. Правовед предлагал реформировать систему государственного управления Российской империи, ввести гласность и свободу печати в точно установленных законом пределах, кодифицировать российское законодательство, преобразовать судебную систему, в частности, ввести выборность судей разных уровней. С целью превращения абсолютной монархии в «правильную монархию» предлагалась следующая схема государственного управления: − высшая законодательная и исполнительная власть в стране принадлежат императору, который утверждает «всякое законное действие»; − для выработки «общего мнения, оберегающего закон в исполнении его» учреждается независимое и основанное на народном избрании законодательное собрание; − собрание не должно нарушать прерогатив императора как самодержавного монарха, а он в свою очередь, должен считаться с этим государственным органом, выражающим «мнение народа». Таким образом, М.М. Сперанский предлагал модель государственного устройства, в которой бы абсолютизм гармонично уживался с законным народным представительным органом и некоторыми элементами правового государства. Неудивительно, что когда в конце 1808 г. Александр I решил даровать России конституцию, он, ознакомив М.М. Сперанского с предложениями своих «молодых друзей» Н.Н. Новосильцева и князя А. Чарторижского, поручил ему разработать проект общей государственной реформы. Выполняя поручение императора, М.М. Сперанский подготовил и в октябре 1809 г. представил на суд монарха три трактата: «Введение к Уложению государственных законов», «Краткое начертание государственного образования» и «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». Внимательно изучив опыт предшествующих царствований в России и современных западных государств – прежде всего, Франции и Англии – М.М. Сперанский пришел к важному выводу, что «общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление доселе самодержавное, постановить и учредить на неприменяемом законе. Нельзя основать правление, – писал он далее, – на законе, если одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его. Отсюда, необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении. Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них – действовать в образовании закона, другое – в исполнении, третье – в части судебной». Руководствуясь идеей «правильной», «истинной монархии» М.М. Сперанский критиковал недостатки существующего государственного строя России и обосновал необходимость преодоления кризиса верховной власти путем проведения «сверху» кардинальных изменений государственно-политической системы страны. При этом он предложил на выбор царю два способа разрешения кризиса. Первый путь: оставляя политический режим на деле неприкосновенным, придать ему в глазах народа мнимую законность. Перспектива такого варианта, подчеркивал М.М. Сперанский – деспотический режим и, в конечном итоге, гибель монархии. Второй путь – создание реальной законодательной основы государственной власти. В связи с этим предлагалось: во-первых, осуществить полноценное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; во-вторых, учредить систему выборных законодательных дум, начиная с волостной и заканчивая общероссийской Государственной думой, которая ограничивает полномочия императора и становится главным источником законодательной власти: создает и принимает новые законы. Ей же подчиняется исполнительная власть в лице министров. В полномочия государя входило право подписи законов, представленных Думой, отсрочка её созыва, роспуск и объявление новых выборов. Без согласия Государственной думы император мог принимать решения только об объявлении войны и подписании мира. В основе выборной системы М.М. Сперанского лежал имущественный ценз. Все население России делилось на три категории: дворянство, обладавшее всеми гражданскими и политическими правами; люди среднего состояния (купцы, мещане, государственные крестьяне), которые имели только гражданские права – собственность, свободу занятий и передвижения, право выступать от своего имени в суде, и «народ рабочий» – помещичьи крестьяне, слуги, рабочие, не имеющие практически никаких прав. Избирательным правом могли пользоваться представители только первых двух сословий. Для третьего сословия – «народа рабочего» – проект реформы предоставлял некоторые гражданские права при сохранении крепостного строя. Пирамиду новой государственной системы должен был венчать назначаемый императором Государственный Совет. Его роль в управлении государством М.М. Сперанский обозначил следующим образом: «Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от неё изливаются». Предполагалось, что в Государственном Совете будет происходить обсуждение всех важнейших государственных дел. Проект судебной реформы предусматривал, во-первых, выборность судебных органов всех уровней (их избирали соответствующие думы), во-вторых, высшим органом судебной власти оставался Сенат, но законотворческие и исполнительные функции переходили к Государственной думе, а сенаторов должны были избирать губернские думы; в-третьих, судебные приговоры губернских дум приобретали окончательный статус и обжалованию не подлежали. Правительственные конституционные проекты подвергались критике и встречали активное противодействие консервативной части российской политической элиты. Идеологом консерваторов был известный историк и общественный деятель Н.М. Карамзин. Весной 1811 г. он написал и направил царю «Записку о древней и новой России», в которой обрушился с резкой критикой на проекты М.М. Сперанского. Эта «Записка» является, по сути, манифестом русского консерватизма. Исследовав исторические формы русской государственности, Н.М. Карамзин, с одной стороны, осудил тиранию Ивана IV как режим противоестественный, нарушающий нравственные законы. В то же время он делает вывод о том, что монархия является наиболее надежной формой организации власти, порядка и стабильности. Идеалом же для России он считал сильную монархическую власть, опирающуюся на законы и осуществляющую нравственное воспитание и просвещение народа. Более всего консервативное дворянство раздражали проекты М.М. Сперанского наделить гражданскими правами крепостное крестьянство и ограничить, таким образом, власть помещиков над ними. Против реформатора объединились все консерваторы во главе с крупным сановником А.А. Аракчеевым. Шпионаж, доносы, клевета – все было пущено в ход. В марте 1812 г. Александр I под давлением реакционеров отправил М.М. Сперанского в ссылку в Нижний Новгород. Так закончился первый этап преобразований Александра I, а начавшаяся вскоре Отечественная война и последовавшие за ней пограничные походы русской армии, активное участие императора в мировой политике, надолго отвлекли его внимание от внутренних реформ. После победы над Наполеоном, Александр I вновь вернулся к внутренним проблемам. Этому способствовало и изменение геополитического положения страны, расширение территории Российской империи за счет присоединения Финляндии и новых польских земель, где существовали специфические местные институты власти. Это открывало для императора возможность апробации на новых национальных окраинах страны своих реформаторских проектов, которые затем в случае успеха можно было распространить на российские губернии. Начало этим экспериментам было положено присоединением Финляндии. В марте 1809 г. Александр I в речи на открытии сейма пообещал сохранить существующий порядок управления. Именно поэтому на финской территории продолжил работу сейм, периодически созываемый императором. При этом, что очень важно, последний не мог без согласия сейма менять действующее законодательство и принимать новые законы. Эксперимент был продолжен в Царстве Польском, которое получало в рамках Российской империи автономный статус и право управления на основе конституции. Осенью 1815 г. проект новой конституции был утвержден императором. Согласно этой Конституционной хартии Польша получила статус королевства, а российский император стал одновременно королем польским, но при этом он давал свидетельство соблюдать конституцию, определявшую порядок и принципы осуществления верховной власти. Полномочия короля были ограничены – законодательная власть в Царстве Польском принадлежала двухпалатному Сейму. На базе Польши отрабатывалась своеобразная модель управления: формально император обладал только исполнительной властью, однако, законодательные возможности Сейма были ограничены, так как он не обладал правом законодательной инициативы, которая оставалась за царем. Нарушена была и независимость судебной системы: король обладал правом изменять и отменять судебные решения. Польский опыт Александр I намеревался распространить на всю страну, о чем заявил выступая в сейме 15 марта 1818 г. Разработка проекта российской конституции была поручена Н.Н. Новосильцеву. К осени 1819 г. проект был готов и одобрен императором. В основу проекта российской конституции была положена польская модель. В стране предполагалось создать десять наместничеств. В каждом из них планировалось сформировать систему государственного управления: двухпалатный наместнический сейм, нижняя палата которого избирается местным дворянством и горожанами, а членов верхней палаты назначает государь. Десять наместничеств образуют десять департаментов реформируемого Сената, а департамент Сената в Петербурге образует верхнюю палату общероссийского сейма. Его нижняя палата формируется как выборная из представителей наместнических сеймов: из расчета по два кандидата на каждое место. После доработки проекта его окончательный вариант получил название «Государственная уставная грамота Российской империи». В данном проекте основополагающий принцип всех западных конституций – суверенитет народа – был заменен суверенитетом императорской власти: «Государь есть единственный источник всех властей гражданских, политических, законодательных и военных». Вместе с тем предполагалось создание двухпалатного парламента, без рассмотрения и одобрения которым монарх не мог бы издать ни одного закона. Но право законодательной инициативы принадлежало исключительно императору, который являлся главой исполнительной власти. Общероссийский парламент предполагалось наделить правом не только рассматривать и принимать законы, но и утверждать государственный бюджет. Несмотря на противоречивость данной модели государственного управления, включение в неё представительных учреждений с законотворческими функциями, хотя и ограниченными, означало бы в условиях первой половины XIX в.  радикальные и прогрессивные изменения российской политической системы. Проект конституции предусматривал федеративное устройство страны, разделявшейся на 12 наместничеств. Причем каждое из них возглавляется наместником, назначаемым царем, и имеет свой парламент. Специальный раздел Грамоты был посвящен новой системе административного управления. Высшим органом этой системы должен был стать Государственный совет. В его состав входили все министры и члены, избираемые императором. Аналогичные правительственные кабинеты создавались и в наместничествах. Связующим административным звеном между центральными и региональными правительствами должны были стать специальные государственные секретари, на которых возлагался контроль за соответствующей сферой. Таким образом, система административного управления в каждой из составных частей империи – своего рода копия с общеимперской модели. Главной фигурой в этой модели оставался император, который определял персональный состав наместнических сеймов и администраций, повестку дня их заседаний, имел право корректировать принимаемые ими решения. В Грамоте довольно детально были проработаны избирательные права. Более того, подданным, кроме крепостных крестьян, предоставлялись свободы слова, печати, вероисповедания, провозглашалось равенство перед законом. Важное значение имело провозглашение в Грамоте гарантий неприкосновенности личности. Никто не мог быть наказан иначе как по суду. Однако реализоваться не суждено было и этому проекту российской конституции. Завершение работы над этим проектом совпало с волнениями  военных поселениях и Семеновском полку в Петербурге, революциями в Испании и Италии. Все эти события напугали императора и его окружение. Конституционный проект, открывавший России путь к конституционной монархии и правовому государству, был отложен до лучших времен. Отказ Александра I от проведения конституционной реформы предопределил развитие системы административного управления на длительный период. Только в 1905 г. последний российский император Николай II под мощным давлением революционных событий вернулся к конституционной идее и принял реальные шаги по её реализации. К послевоенному периоду относятся и радикальные проекты государственных преобразований, которые разрабатывались членами тайных обществ, объединявших прогрессивную часть российской дворянской политической элиты. В начале 20-х годов XX в. появляется «Конституция» Н.М. Муравьева и «Русская Правда» П.И. Пестеля, главных теоретиков соответственно Северного и Южного тайных обществ. По «Конституции» формой государственного управления в России должна быть конституционная монархия. Проект предусматривал разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. При этом власть монарха будет ограничена двухпалатным Народным вече, которое обладает всей полнотой законодательной власти, имеет право заключать мир и объявлять войну, а также обладает другими полномочиями, которые обычно выполняет глава государства. Высшая исполнительная власть по проекту принадлежала императору. Вместо старого суда вводился новый гласный суд с присяжными и адвокатурой, состязательность сторон. Устанавливалась выборность и несменяемость судей. Предлагалась следующая организация судебной системы: Верховное судилище – Державное судилище – Уездное судилище – волостной совестный суд. Россия по данному проекту становилась федерацией из 14 держав, делившихся на уезды и волости, и двух областей. Столицей федерации становился Нижний Новгород, переименованный в Славянск. Каждая из держав получала широкую автономию с собственным парламентом – думой, избранной на основе цензового избирательного права. В соответствии с данной программой крестьяне освобождались от крепостной зависимости, но основная масса земель оставалась у помещиков. В «Русской Правде» проектировалась республиканская форма правления, ибо Пестель считал монархию несовместимой с народной волей. Переход от монархии к республике он планировал осуществить путем государственного переворота, уничтожения царствующей фамилии и установления военной диктатуры во главе с временным правительством. Согласно «Русской Правде» высшим органом исполнительной власти в стране должна была стать Державная дума, состоящая из пяти членов (по типу французской директории), избираемых Народным вече, которое являлось органом законодательной власти. Оно избиралось по двухступенчатой системе на 5 лет в количестве 500 человек. Помимо думы и вече в стране предлагалось создать Верховный Собор – высший контрольный орган, утверждающий принятые вече законы. По одному члену собора должны были присутствовать в каждом министерстве и в каждой губернии, визируя все распоряжения соответствующих властей. Собор должен был состоять из 120 «бояр», избираемых пожизненно. Провозглашалось равенство всех граждан перед законом, уничтожение сословных привилегий и крепостного права. Россия должна была быть унитарным государством. Как и реформаторские замыслы Александра I, М.М. Сперанского и других правительственных проектантов планы будущих декабристов во многом были утопическими, так как не учитывали в полной мере конкретных историко-политических реалий самодержавной России. Попытки осуществить эти планы в декабре 1825 г. закончились поражением и трагедией для дворянских реформаторов. Что же касается правительственных проектов преобразования государственного управления в России, то их реализация была ограничена отдельными мерами, вырванными из контекста этих проектов, прежде всего, М.М. Сперанского и направленными на организацию более эффективного административного управления.

***********