Кто является последней кредиторской инстанцией?

Ранее уже отмечалось отсутствие в Великобритании ясно­го понимания того, должно ли с паникой бороться Казначей- ство через эмиссию казначейских векселей, или же ведущую роль в этом деле должен принять на себя Государственный банк Англии, действуя при этом в случае необходимости даже с нарушением норм банковского акта 1844 г. Вместе с тем, само отсутствие четкого ответа на эти вопросы может служить оптимальным ответом наряду с неизвестностью в отношении того, придет ли вообще правительство на помощь постра­давшим, и если да, то поспеет ли помощь вовремя. Никаких формальных условий и правил для выполнения функций последней кредиторской инстанции в Великобритании не су­ществовало, равно как и не было конкретного указания на то, какое именно ведомство должно взять на себя эти функции. В 1825 г. Казначейство оставалось в стороне от событий, и на роль финансового спасителя был назначен Государственный банк Англии, должностные лица которого дали на это свое «вынужденное согласие» [21 ]. В 1890 г. вместо инструментов Государственного банка или Казначейства использовались гарантии. Постепенно ответственность Государственного бан­ка за принятие антикризисных мер становилась все более явственной, что заставило Альфреда Маршалла написать, что «совет управляющих Государственного банка Англии рас­ценивается теперь на родине и во всем мире как комитет по соблюдению безопасности английского бизнеса в целом» [22],

Банк Франции в 1830-х гг. соглашался с тем, что он не­сет определенные обязанности ио борьбе с кризисом, но при этом рассматривал свои функции в более широком контек­сте, включая обязанности единственного центра эмиссии банкнот, что давало ему право допустить крах региональ­ных банков в 1848 г. и затем преобразовать их в филиалы (comptoirs). Поскольку французские регионы опасались не­предсказуемости вечно неспокойного Парижа, они хотели бы обладать привилегией выпуска банкнот для своих собствен­ных региональных банков, резонно полагая, что в период кризиса Париж будет выкарабкиваться из ситуации за счет провинции. В 1848 г. с серьезными проблемами столкнулся Банк Гавра, который выдан промышленникам слишком много неликвидных ссуд, включая кредиты импортерам хлопка в тот момент, когда цена этого товара падала. В феврале 1848 г. представители Banque du Havre совершили поездку в Париж. «Возвращение было безрадостным. Банк Франции оказался неумолим» [23]. Он отказался предоставить необходимую финансовую помощь под имущественный залог со словами: «устав запрещает нам такие действия в отношении сторонних банков, а вы отказались принять статус филиала».

Банк Франции вспомнил о запретах в своем уставе как раз тогда, когда ему потребовалось разрушить региональные банки. Шевалье отмечал, что Банк Франции во главе с Жаком Лафитом в 1810 и 1818 гг., а также в 1826 г. предпринимал значительные усилия для поддержания торговых операций; однако в период кризиса 1831 -1832 гг. он действовал уже не так решительно [25]. В 1830 г., после революции, решение вопросов финансовой стабильности на местах было пере­дано региональным властям. Региональный банк, который вел свою деятельность честно, но не всегда благоразумно, способствовал возникновению провинциального кризиса. Местный управляющий обязался дисконтировать свои со­мнительные бумаги, очевидно, после консультаций с Пари­жем, где, по свидетельству Тьера, «по зрелому рассуждению общественные интересы возобладали над мнением министра финансов М. Луи», что привело к «счастливому исход)'», то есть к предотвращению краха банка и сопутствующих этому волнений [26].

Только после того как Банк Франции добился монопольно­го права на эмиссию банкнот и преобразования региональных банков в свои подразделения, он начал выполнять функции по­следней кредиторской инстанции. Его устав разрешал учиты­вать только векселя с не менее чем тремя подписями. Отсюда возникала задача создания приемлемых видов бумаг. По всей Франции были созданы 60 филиалов (comptoirs d'escompte) и множество со-филиалов, которые могли принимать товар­ные запасы и под этот залог эмитировать ценные бумаги. При наличии подписей от коммерсанта, co-филиала и филиала Банк Франции мог дисконтировать данную бумагу и, таким образом, способствовать решению проблемы ликвидности. Луи Рафаель Бишоффшейм из Bischoffsheim & Goldschmidt иронизировал над требованием наличия трех подписей: «Ко­личество не столь важно. Можно собрать не три, а хоть десять плохих подписей, но лично я даже двадцати плохим подписям предпочту одну, но хорошую» [27]. После окончания кризиса многие филиалы превратились в обычные банки. Самый известный из этой группы банк Comptoir d'Escompte de Paris вошел в число ведущих банков страны [28].

Credit Mobilier братьев Перейр не был спасен в 1868 г. В этом случае Банк Франции отказался учитывать его бумаги, что можно интерпретировать как месть Ротшильдов братьям Перейр, которые когда-то работали на них [29]; или как на­казание за отказ уступить Банку Франции эмиссионный банк Banque de Savoie после того, как провинция Савойя была передана Франции Италией в 1860 г.; или как совершенно нормальный отказ Центрального банка от спасения непла­тежеспособного банковского учреждения [30]. Например, Камерон обвиняет Банк Франции в ведении против бра­тьев Перейр партизанской войны и в поддержке интересов Ротшильдов во вновь вспыхнувшем в 1830-х гг. конфликте Ротшильды-Перейр [31].

Банк Франции и парижские банкиры не пришли на вы­ручку и в случае с банкротством Union Generale в 1882 г., однако семью годами позже Comptoir d'Escompte de Paris все же был спасен. Критики Банка Франции объясняют такую избирательность продажностью должностных лиц Центрального банка. Менее эмоциональное объяснение состоит в том, что второе за 7 лет банкротство второго по величине банка страны могло полностью разрушить французскую банковскую систему, поэтому тогдашний министр финансов Рувье принял необходимые меры для того, чтобы Банк Франции и парижские банки создали для Comptoir d'Escompte фонд спасения в размере 140 млн фран­ков [32]. В случае Union Generale, как уже было отмечено ранее, ведущие парижские банки прекратили свое участие в спекулятивных операциях на их пике в августе 1881 г. и затем, после краха Union Generale в январе следующего года, предоставили 18,1 млн франков, но не для спасения банка, а на проведение его безболезненной ликвидации [33]. Пока финансовая власть была сосредоточена в руках консорциума, возглавляемого Ротшильдами и Хоттингером и включающего банки ComptoirdEscompte и Societe Generale (но без лионского конкурента Бонту Credit Lyonnais), Банк Франции был трудно отличим от ведущих частных и депо­зитных банков страны.

В Пруссии последней кредиторской инстанцией в 1763 г. являлся король. В 1848 г. различные государственные предста­вительства, включая Банк Пруссии, Prussian Seehandlung(ew одно государственное финансовое учреждение) и агентство, ответственное за проведение прусской лотереи, безуспешно пытались помочь кельнскому банку Schaaffhausen, прежде чем согласились на его реорганизацию в акционерный банк. В отсутствие Центрального банка в 1763,1799 и 1857 гг. гам­бургское городское правительство, торговая палата, банки и другие заинтересованные органы — все принимали посиль­ное участие в совместных спасательных операциях.

Опыт Соединенных Штатов представляет особый инте­рес в поисках ответа на вопрос, какой именно финансовый орган следует считать последней кредиторской инстанцией. Мнения относительно того, являлись ли таковыми First Bank of the United States, а затем Second Bank of the United States, разделились, несмотря на то, что сами названия этих банков указывали на их избранность. В различных обстоятельствах американское Казначейство приходило на помощь банкам, используя различные инструменты: акцептование таможен­ных расписок (1792 г.), депонирование правительственных фондов в проблемных банках (1801, 1818 и 1819 гг.), осла­бление требований, согласно которым коммерческие банки должны были рассчитываться с Банком Соединенных Шта­тов звонкой монетой (1801 г.) [34]. После отказа возобновить регистрацию устава Second Bank of the United States в 1833 г. американское Казначейство приняло на себя еще большее количество забот, как до, так и после принятия закона 1845 г, который требовал, чтобы Казначейство хранило свои фонды вне банков. В кризисные периоды, а также в периоды не­достатка ликвидности, вызванные сезонными факторами, американское Казначейство проводило досрочные выплаты процентов и/или полное погашение своих долговых обя­зательств, открывало банковские депозиты, в нарушение требований закона принимало в качестве имущественного залога по правительственным депозитам иные ценные бу­маги, помимо правительственных облигаций, или покупало и продавало золото и серебро. Сталкиваясь с сезонными или иными проблемами, банки стали обращаться за помо­щью к министру финансов. Во время краха 1872 г. министр финансов Джордж С. Баутвелл выступил в роли последней кредиторской инстанции, проведя повторную эмиссию банк­нот, что, возможно, было незаконно. Его преемник, Уильям Ричардсон, сделал то же самое год спустя.

Американское Казначейство могло размещать деньги на депозитах и выпускать в оборот наличные излишки, нако­пленные в предыдущие периоды, но не могло проводить де­нежные эмиссии. Поэтому Казначейство по большому счету ие являлось последней кредиторской инстанцией, если оно предварительно не создавало резервные запасы наличности. В1907 г., когда его резервы были истощены, Казначейство вы­пустило новые облигации — облигации Панамского канала на сумму $50 млн, которые принимались в качестве имуществен­ного залога на правах государственных банкнот, и 3%-ные сертификаты задолженности на сумму $ 100 млн — в надежде, что это поможет ему аккумулировать наличные средства. В итоге кризис был предотвращен притоком капитала из Ве­ликобритании на сумму более чем$100млн [36]. Кроме того, инструменты, используемые для борьбы с кризисом, в не­которых случаях имели узкоспециализированный характер. Вместе с тем, анализ действий федерального правительства в период кризиса 1857 г. свидетельствует о том, что оно ока­залось неспособно к эффективному вмешательству, и участ­ники рынка, включая банки, были оставлены перед лицом кризиса без руководства [37]. В действительности крупная валютная интервенция была проведена слишком рано.

Неоднозначность результатов вмешательства американ­ского Казначейства поднимает вопрос о том, не должен ли рынок регулировать себя сам, и если должен, то каким образом. Шпруг, проводивший в 1910 г. для комиссии Ол­дрича исторические исследования кризисов национальной банковской системы, полагал, что банки должны были гаран­тировать, что они обладают достаточным количеством за­пасов для удовлетворения спроса [38]. Но Шпруг не указал, какие именно банки должны взять на себя такую ответствен­ность или почему вообще они должны принимать на себя обязательства, не предусмотренные в законодательстве. Положение обязывает? Профессиональный долг? Некото­рые приведенные ниже утверждения Шпруга объясняют, почему, по его мнению, некоторые из ныо-йоркских банков должны нести ответственность за поддержание стабиль­ности всей системы и, соответственно, отличаться в этом от других банков.

В период, предшествующий кризису 1873 г., фактически все банков­ские депозиты были сосредоточены приблизительно в 15 из 50 нью- йоркских банков, причем в 7 из этих банков было открыто от 70% до 80% этих депозитов. Зти 7 банков несли прямую ответственность за удовлетворительную работу кредитной системы страны. (Из отчета Нью-Йоркской расчетной палаты от 11 ноября 1873 г., с. 15.)

Не следует забывать, что в отсутствие какого-либо центрального фи­нансового органа, типа тех, что существуют в других странах с разви­той рыночной экономикой, наличие ассоциированных банков является последним спасительным средством в периоды финансовых кризи­сов, и именно от их стабильности зависит национальное процветание (с. 95).

Мы получили [в 1890 г.] фундаментальную характеристику нашей банковской системы, на основе которой можно сделать вывод о том,

что в условиях экстраординарного денежного спроса резервы нацио­нальных банков являются неиспользуемым активом. Полученный опыт должен способствовать тому, чтобы довести до ума ведущих деловых кругов понимание необходимости привлечения резервов других банков (с. 147).

Нью-йоркские банки обычно не аккумулировали дополнительные ре­зервы сверх объема, необходимого им для проведения своих опера­ций (с. 153).

...опасность синхронного сокращения ссуд со стороны внешних бан­ков, трастовых компаний и иностранных кредиторов... могла бы быть почти полностью нивелирована, если бы ведущие банки заранее поза­ботились о создании крупных резервов (с. 230).

Банкротства ведущих банков, обладавших финансовыми запасами, необходимыми для поддержания своих позиций, ясно указывают на существование иного аспекта проблемы. Несмотря на то что точная дата начала кризиса 1907 г. не могла быть предсказана, опасность на­капливалась в течение многих месяцев. Этот процесс был настолько явным, что разумно было ожидать, что эти банки, если не вообще все банки и другие участники рынка, примут в этой связи профилактиче- ские меры (с. 236-237).

Внешние банки не чувствуют за собой никакой ответственности за со­стояние рынка. Они уйдут в сторону, если почувствуют опасность или когда у них возникнет необходимость перевести свои фонды в дру­гое место. Поэтому возникает необходимость, чтобы местные банки находились в постоянной готовности взять на себя по крайней мере часть ссуд, которые могут быть ликвидированы внешними банками, и поставлять на финансовый рынок наличные деньги, которые они, соответственно, вправе и вывести (с. 239).

Безусловно, проявлением слабости нашего денежного рынка является необходимость принудить влиятельные кредитные учреждения к тому, что, в конечном счете, пойдет на пользу им самим, так же как и нацио­нальной экономике в целом (с. 255).

...в своем большинстве нью-йоркские банкиры не считают разумным принятие на себя ссуд, сделанных на нью-йоркском денежном рынке внешними банками и ликвидированных затем при возникновении критической ситуации... Однако следует помнить, что такие обязанно-

сти компенсируются преимуществами, которые нью-йоркские банки получают благодаря своему особому положению. Лондон находится в господствующем положении потому, что понимает, что в любой момент сможет изъять предоставленные им фонды. Нью-Йорк же не может считать себя внутренним финансовым центром, не говоря уже о международных обязательствах, пока он не способен или не желает обрести способность удовлетворить любой возникающий денежный спрос (с. 273-274).

Шпруг очевидно полагал, что рынок нуждался в неком стабилизаторе и что банки не могли оставаться в зависимости от американского Казначейства, которое оказывало им по­мощь при возникновении сезонных потребностей в наличных деньгах. Крупнейшие банки должны быть готовы к сезонным увеличениям денежного спроса и к тому, что внешние банки могут ликвидировать свои депозиты. Ответственность долж­ны разделить далеко не все нью-йоркские банки, а лишь те из них, в депозитах которых значительную долю составляли внешние вклады; или те, что вели активные операции на фондовом рынке; или основные члены Пыо-Йоркской рас­четной палаты.

Ведущие банкиры Нью-Йорка, в свою очередь, пришли к иным выводам; они полагали, что возникшие трудности явились результатом недостаточной эластичности денежной массы, и, таким образом, они попали в западню Банковской школы. Доктрина реальных обязательств базируется на идее о том, что расширение и сужение денежной массы на основе торговых векселей, выпущенных под реальные торговые операции, осуществляемые в процессе ведения внутрен­ней и внешней торговли, не носит инфляционного характе­ра и будет иметь необходимую эластичность за счет учета этих векселей банками и переучета Центральным банком. В справедливости этой доктрины не возникало сомнений: «финансовые законы столь же изучены и столь же действен­ны, как и законы физики» [39]. Урок, который вынесли из паники 1907 г. Фрэнк Вандерлип, Майрон Т. Херрик, Уильям Баррет Риджели, Джордж Робертс, Айзек Н. Силиджмеи и Джекоб Шифф, заключался в том, что стране необходим Центральный банк, управляющий эластичной, то есть не при­вязанной к драгоценным металлам национальной денежной системой [40].

Некоторая неопределенность в отношении распределения степени финансовой ответственности между различными институтами может быть в некоторой степени полезной, по­скольку неизвестность способствует тому, чтобы банкиры не теряли чувство меры в ожидании непременной помощи извне в случае возникновения кризисных обстоятельств. В Великобритании такая неопределенность была обуслов­лена отсутствием формальных предписаний для последней кредиторской инстанции, но при этом они должны были по- являтьсяв кризисные периоды. Правительственные чиновни­ки британского правительства и банкиры Центрального банка считали оптимальным тот вариант, когда ответственность за спасение финансового рынка не возлагается целиком ни на Государственный банк Англии, ни на правительство [41]. Если бы такая обязанность была формально закреплена за конкретным ведомством, этому ведомству было бы слишком сложно противостоять неминуемому давлению пострадавшей от кризиса публики [42].

Оптимально такая ответственность может быть разделена между членами группы исполнителей, которые могли бы ее принять и, действуя строго согласовано, противостоять давлению спекулянтов. В качестве свежего примера мож­но привести ситуацию, сложившуюся в Нью-Йорке в 1975 и 1976 гг., когда нью-йоркские чиновники, банкиры и предста­вители федерального правительства так и не смогли прийти к единому мнению о том, какое именно ведомство должно было принять на себя обязательства последней кредитор­ской инстанции, что побудило местные органы в Баффало, Бостоне, Филадельфии и других городах не останавливаться в предпринятии собственных усилий по спасению от кризи­са; хотя, в конечном счете, необходимые меры по спасению финансовой сферы Нью-Йорка все же были приняты.

Отчет Бонелли об итальянском кризисе 1907 г содержит описание возникшей путаницы. Крах банка Societa Вапсапа Italiana затронул более мелкие финансовые, коммерческие и индустриальные компании. Консорциум крупных банков создал фонд поддержки. Банк Италии оказался глубоко вовлечен в решение этой проблемы уже на ранней стадии развития кризиса и, в конце концов, оказался перегружен фи* нансовыми обязательствами. Наконец, после настойчивых призывов председателя Банка Италии на помощь постра­давшим пришло Казначейство, которое досрочно выплатило проценты по государственным долговым обязательствам и тем самым способствовало преодолению кризиса ликвид­ности. Бонелли видел в этом эпизоде демонстрацию нере­шительности и несогласованности действий Банка Италии и правительства, а также отсутствие единства среди пред­ставителей финансовых институтов Турина, Генуи, Милана и Рима [43].

Частично отсутствие четкого разделения ответственности было связано и с тем, что комитет Палаты общин в 1846 г. охарактеризовал как «невозможность точно предвидеть буду­щие финансовые обстоятельства». Таким образом, «наиболее целесообразно было бы возложить ответственность на тот орган, который позволил бы правительству выиграть время для выработки мер, наиболее подходящих для применения в конкретной критической ситуации» [44]. Сэр Роберт Пил по поводу принятия банковского акта 4 июня 1844 г. высказался следующим образом:

Я твердо убежден в том, что мы приняли все возможные законодатель­ные меры, которые было бы разумно предпринять против повторения денежного кризиса. Кризис может случиться, несмотря на все наши предосторожности; и если возникнет необходимость принять в этом слу­чае серьезную ответственность, я смею заявить, что найдутся люди, готовые принять на себя такую ответственность [45].

Один из таких людей, принявший на себя ответственность, столкнулся в итоге с серьезными неприятностями. Джордж Харрисон, занимавший в конце 1920-х гг. пост председателя Федерального резервного банка Нью-Йорка, во время краха фондовой биржи в октябре 1929 г. принял решение открыть широкое дисконтное окно. Нарушив инструкции, полученные от Совета управляющих в Вашингтоне, он скупил в октябре на открытом рынке правительственные облигации на сумму $160 млн и в ноябре еще на $210 млн. Совет управляющих в Вашингтоне, ранее уже выражавший свое недовольство свое­волием нью-йоркского банка в то время, когда он находился под управлением Бенджамина Стронга (умершего в 1928 г.), счел за благо приструнить Харрисона, когда тот попытался подражать склонности Стронга к принятию рискованных лидерских решений. Двусмысленность относительно того, существует ли вообще последняя кредиторская инстанция, и если да, то в каком виде, допустима и возможно даже эф­фективна при наличии единства мнений. Различие во взгля­дах Вашингтона и Нью-Йорка препятствовало эффективной ликвидации последствий биржевого краха 1929 г.

Без каких-либо подсказок и советов Федеральное резерв­ное управление под руководством нового председателя Алана Гринспена немедленно приступило к активным операциям на открытом рынке после 19 октября 1987 г. и осуществило мощные денежные инъекции, или, по выражению Бейджхо- та, раздачу денег «направо и налево». Федеральное прави­тельство руками Гринспена обеспечило ликвидность и в том случае, когда это требовалось для того, чтобы справиться с азиатским финансовым кризисом, разразившимся в 1997 г., крахом российской финансовой системы и фонда Long-Term Capital Management летом 1998 г., с ожидаемым в последние несколько месяцев 1999 г. кризисом, связанным с переходом компьютерных систем на двухтысячный год, а также в ответ на резкое падение котировок акций в 2000 и 2001 гг.