2.1.3 Регион как объект управления

Регион представляет собой сложную систему. Она может быть рассмотрена как иерархическая совокупность подсистем различного уровня, целенаправленно функционирующих, взаимодействующих между собой и подсистемами верхнего уровня.

В структуре региона можно выделить следующие подсистемы:

• производственно-экономический комплекс региона, который представляет собой сложную многоотраслевую систему, исторически сформировавшуюся в результате процесса социально-экономического развития региона и межрегионального разделения труда. Производственно-экономический комплекс региона обеспечивает производство товаров и услуг производственно-технического назначения и потребительских товаров; 

• социальный комплекс региона, который обеспечивает производство услуг непроизводственного социального характера; в конечном итоге социальный комплекс обеспечивает воспроизводство нормальных условий жизнедеятельности населения региона; 

• бюджетно-финансовая система, которая обеспечивает перераспределение валового регионального продукта между производственной и социальной сферой региона.

Выделенные подсистемы также являются сложными и, в свою очередь, могут быть иерархически структурированы с выделением подсистем второго уровня декомпозиции.

В производственно-экономическом комплексе региона принято выделять:

• отрасли производственной сферы (материальное и нематериальное производства); 

• производственную инфраструктуру, представляющую собой совокупность систем жизнеобеспечения хозяйственного комплекса и обеспечивающую обмен результатами деятельности отраслей хозяйственного комплекса; 

• сферу природных ресурсов (земельных, ископаемых, водных, лесных и других).

В социальном комплексе можно выделить: 

• отрасли социальной сферы, обеспечивающие производство услуг социального характера (образование, здравоохранение, ЖКХ и другие); 

• социальную инфраструктуру, которая представляет собой материальную основу функционирования социальных отраслей;

• сфера неприродных ресурсов, которые создаются в результате целенаправленной деятельности человека (трудовые, интеллектуальные, информационные и другие ресурсы).

В бюджетно-финансовой системе выделяются следующие подсистемы:

• консолидированный бюджет, через который осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между отраслями производственно-экономического комплекса и социальной сферы;

• внебюджетные региональные фонды (социального страхования, пенсионный, медицинского страхования и другие) через которые осуществляется целевое финансирование социальных обязательств государства.

Подсистемы второго уровня декомпозиции, в свою очередь, также являются сложными, и могут быть иерархически структурированы.

Все подсистемы региональной социально-экономической системы связаны между собой сложной системой взаимодействий.

Главной задачей регионального управления является обеспечение целенаправленного сбалансированного расширенного воспроизводства производственных, социальных, финансовых структур региона, функционирующих в составе региональной социально-экономической системы и народнохозяйственного комплекса страны в целом.

В соответствии с комплексной структурой региональной социально-экономической системы как объекта управления в системе регионального управления должны быть представлены подсистемы управления:

– бюджетно-финансовой сферой региона;

– производственно-экономическим комплексом региона;

– социальной сферой региона;

– ресурсной сферой региона.

Региональная социально-экономическая система испытывает ряд управляющих воздействий:

– комплекс макроэкономических регуляторов, федеральное законодательство в социально-экономической сфере, бюджетные нормативы и др.;

– экономическое законодательство, бюджет региона, концепции развития региона;

– комплекс управленческих воздействий со стороны ОМСУ. Каждый из ОМСУ оказывает управляющее воздействие на муниципальное образование, а весь комплекс управленческих воздействий оказывает влияние на региональную социально-экономическую систему в целом. Муниципальный бюджет, муниципальные программы развития и др.;

– управляющее воздействие федеральных органов управления на региональные органы управления (ФЗ №184);

– управляющее воздействие региональных органов управления на местное самоуправления (региональное законодательство о местном самоуправлении);

– управляющее воздействие федеральных органов управления на местное самоуправление (ФЗ №131).

При формировании системы управления региональной социально-экономической системы одной из основных является проблема определения потенциальной степени воздействия на объект управления со стороны органов управления разных уровней. Степень данного воздействия определяется:

– размером полномочий каждого уровня управления;

– объемом ресурсов всех видов, которые могут быть задействованы в процессе управления.

В соответствии с действующим законодательством, субъекты РФ пользуются всей полнотой государственной власти (рычагами управления региональной социально-экономической) вне пределов исключительного ведения Федерации, а также совместного ведения Федерации и субъектов РФ.

В исключительном ведении РФ находятся:

1) комплекс макроэкономических регуляторов: денежная эмиссия, основы ценовой политики, таможенное законодательство;

2) федеральная государственная собственность и управление ею;

3) федеральный бюджет, налоги, сборы, фонды;

4) внешнеэкономические связи РФ;

5) формирование федеральных органов власти и управления, включая территориальные органы федеральных органов власти.

Таким образом, весь комплекс регуляторов, определяющих общие экономические условия функционирования региональной социально-экономической системы, выходит за пределы компетенции регионов. Следовательно, региональная социально-экономическая система должна функционировать и развиваться в объективно заданных извне региона условиях.

В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

1) вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными, лесными ресурсами и др., находящихся в регионах; законодательство по этим вопросам;

2) вопросы разграничения собственности по уровням;

3) установление общих принципов налогообложения и сборов;

4) установление общих принципов организации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, к предметам совместного ведения относятся, преимущественно, процессы, определяющие условия функционирования и развития региональной социально-экономической системы в системе народно-хозяйственных связей страны. Это предполагает необходимость реализации скоординированной системы управляющих воздействий двух уровней – федерального и регионального.

К компетенции органов регионального управления относятся вопросы обеспечения функционирования и развития хозяйственных комплексов регионов как самостоятельных объектов управления:

1) разработка текущих и долгосрочных прогнозов развития экономики;

2) определение приоритетных направлений развития регионов;

3) разработка отраслевых и территориальных программ и планов развития;

4) стимулирование инвестиционной активности в регионе;

5) формирование, исполнение бюджета региона;

6) управление государственной собственностью субъекта Федерации;

7) структурная перестройка экономики региона;

8) реализация федеральных программ развития на территории региона и др.

Система регионального управления должна отвечать следующим основным требованиям:

1. Система регионального управления должна рассматривать региональную социально-экономическую систему как самостоятельно функционирующий и развивающийся объект управления, но действующий в системе сложившихся народно-хозяйственных связей страны, существующего межрегионального разделения труда.

2. Система регионального управления должна соответствовать заданным из-за пределов региона макроэкономическим условиям.

3. Система регионального управления должна органически взаимодействовать с системой управления верхнего уровня – системой федерального управления.

4. Система регионального управления должна соответствовать специфическим особенностям региона.

5. Система регионального управления должна обеспечивать эффективное выполнение всех составляющих процесса управления регионом (определения целей, задач, приоритетов развития, формирование структур регионального управления).

6. Система регионального управления должна обладать свойствами гибкости, самонастраиваемости, адаптивности к динамично изменяющимся внешним условиям.

7. Система регионального управления должна обеспечить расширенное воспроизводство всех составляющих региональной социально-экономической системы.

В структуре регионального управления должны присутствовать подсистемы управления производственно-экономическим комплексом региона, социальным комплексов, бюджетно-финансовой сферой.

Управление производственно-экономическим комплексом. Основной целью управления является обеспечение эффективного функционирования и развития ПЭК региона как единого целого и неотъемлемой части народно-хозяйственного комплекса страны.

Органы регионального управления:

– обеспечивают развитие производственной инфраструктуры региона для создания благоприятных условий размещения производительных сил, их функционирования и развития внутрирегионального и межрегионального обмена результатами производственной деятельности;

– создают благоприятные условия для эффективного использования природных ресурсов региона;

– регулируют, стимулируют развитие приоритетных для региона видов экономической деятельности (отраслей народного хозяйства);

– осуществляют непосредственное управление в соответствии с законодательством предприятиями и организациями, находящимися в собственности субъекта РФ;

– в пределах своей компетенции осуществляют ценовое и тарифное регулирование в экономике региона;

– обеспечивают выполнение федеральных и региональных экономических программ на территории региона и др.

Управление социальной сферой региона. Основной целью управления является обеспечение нормальных, благоприятных условий жизнедеятельности населения региона.

Органы регионального управления:

– обеспечивают функционирование и развитие социальной инфраструктуры региона как материальной основы функционирования организаций социальных отраслей;

– регулируют социально-демографические процессы в регионе;

– обеспечивают условия для максимального использования трудовых ресурсов, всего комплекса неприродных ресурсов;

– обеспечивают поддержание в регионе благоприятной экологической обстановки;

– осуществляют непосредственное руководство организациями социальной сферы, находящимися в собственности субъекта РФ;

– обеспечивают выполнение федеральных и региональных социальных программ на территории региона и др.

Управление бюджетно-финансовой сферой. Целью управления бюджетно-финансовой сферой региона является обеспечение эффективного использования финансовых ресурсов в регионе для эффективного функционирования и развития всех сфер экономической деятельности в регионе.

Органы регионального управления:

– формируют, утверждают, исполняют бюджет региона, региональных внебюджетных фондов;

– регулируют деятельность кредитно-финансовых институтов в регионе (территориальные отделения ЦБ РФ);

– обеспечивают функционирование налоговой сферы региона (территориальные отделения ФНС России);

– содействуют рыночными методами эффективному использованию финансовых ресурсов всех хозяйствующих субъектов региона.