Глава 1. Система управления таможенным делом
1.1. Таможенное дело как объект управления и изучения
Таможенное дело - открытая, динамично развивающаяся система
Таможенное дело - специфическое социально-экономическое явление, развивающийся институт, представляющий собой, с одной стороны, большой, сложный, недостаточно структурированный объект управления – систему, а с другой – особый специальный предмет изучения.
Одной из наиболее характерных особенностей таможенного дела является то, что оно содержит в себе все признаки управляемой и управляющей систем. В первом случае речь идет об управлении таможенным делом, о системе управления таможенным делом. Во втором – о таможенном деле как институте управления, о системе таможенных методов и средств, о таможенных органах России как инструменте таможенного регулирования и контроля (рис. 1.1).
Рис. 1.1. Таможенное дело в качестве объекта и субъекта управления
Система управления таможенным делом (СУТД) представляется в данном случае органами управления - субъектом управления и собственно таможенным делом как объектом управления.
Таможенное дело как объект управления - это система таможенных институтов, организаций (таможенных органов), процессов (деятельности таможенных органов), таможенных услуг и таможенного персонала. Соответственно управление таможенным делом - это управление данными объектами.
В силу сложной природы такого явления, как таможенное дело, наличия различного рода факторов воздействия, синергетических эффектов, процессов самоорганизации и саморазвития, сложно однозначно определить субъект - структуру органов управления таможенным делом. В зависимости от выбираемого подхода к структурированию собственно таможенного дела проявляется и адекватная структура органов управления.
Если рассматривать процесс структуризации, начиная с этапа формирования таможенных институтов, и идентифицировать факторы и условия формирования институциональной среды с уровня международных организаций, что и происходит на практике в настоящее время, то в соответствующей иерархии выстраиваются и субъекты управления таможенным делом.
Например, начиная с государственного уровня формируется следующая иерархия: президент; исполнительные, законодательные и судебные органы власти России; ЦА ФТС России; РТУ; таможни; таможенные посты; структурные подразделения таможенных органов России.
Таможенное дело как система управления также имеет в своем составе две базовые подсистемы: собственно таможенное дело как управляющую подсистему и сферу ВЭД как объект управления.
Таможенное дело, как субъект управления - это система управления сферой внешнеэкономической деятельности, участниками ВЭД, товарами и транспортными средствами, перемещаемыми через таможенную границу - объектами управления. Такое управление осуществляется в форме таможенного регулирования и контроля - системы таможенного администрирования (СТА).
С позиции теории систем управление таможенным делом является вложенной системой по отношению к системе таможенного администрирования. Поэтому при управлении таможенным делом регулируются процессы в сфере ВЭД и по каналам обратной связи контролируются полученные результаты. Далее, анализируя их, по мере необходимости принимаются решения по изменениям собственно в таможенном деле или в сфере ВЭД.
В такой постановке речь идет об управлении таможенным администрированием, которое начинается с международного уровня, например, с уровня ВТО, содержание которого, в частности, раскрывают такие ключевые документы, как Киотские протоколы и Рамочные стандарты безопасности и содействия торговле. В них отражены единые принципы и процедуры организации и реализации таможенного администрирования для всех администраций мира, подписавших данные документы.
Заканчивается такое управление на уровне таможенного инспектора, принимающего в ходе взаимодействия с участниками ВЭД конкретные решения по таможенным вопросам в объеме своих должностных обязанностей.
Таможенное дело находится в процессе непрерывного развития. Это гармонизированный процесс концептуальных, правовых, организационных, технологических и иных динамических изменений системно-эволюционного характера.
Основные факторы развития: интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, вступление России во Всемирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия развитию торговой деятельности. Все это объективно выдвигает в число приоритетных направлений практическую реализацию новой философии таможенного дела – «контроль-сервис», предполагающей развитие таможенной службы Российской Федерации для повышения качества таможенных услуг, предоставляемых государству, обществу и участникам внешнеторговой деятельности.
Стратегической целью развития таможенных органов является повышение уровня экономической безопасности Российской Федерации, создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в российскую экономику, полного поступления доходов в Федеральный бюджет, защиты отечественных товаропроизводителей, охраны объектов интеллектуальной собственности и максимального содействия внешнеторговой деятельности на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования.
Она сводится к нескольким основным параметрам:
повышению уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации, обеспечению полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов;
повышению качества предоставления государственных таможенных услуг, сокращению издержек участников ВЭД и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем;
повышению эффективности работы таможенных органов по выявлению и пресечению контрабанды, в том числе незаконного вывоза товаров и ценностей.
Перспектива развития ФТС России определяет и существенные изменения в содержании таможенных услуг, в организации и технологиях таможенной деятельности. Наряду с исторически сложившимися традиционными процедурами таможенного регулирования и контроля, формируются и внедряются новые таможенные технологии и инструменты: управления рисками, таможенного аудита, информационного взаимодействия с государственными структурами России и с таможенными администрациями других стран, системного анализа внешнеэкономической и таможенной деятельности, управления таможенными услугами в международной цепи поставки товаров, таможенной логистики.
В настоящее время разработаны и введены в действие новые формы грузовой и транзитной таможенных деклараций, гармонизированные с документами, принимаемыми в странах Европейского союза. Внедряются система предварительного информирования таможенных органов и технология электронных способов обмена информацией с участниками внешнеэкономической деятельности, таможенный аудит.
В целом таможенное дело и как объект, и как субъект управления является открытой, динамично развивающейся системой, представляет собой сложный предмет для изучения и требует соответствующего уровня подготовки специалиста по таможенному делу.
Таможенное дело в качестве предмета изучения полимодельно. Оно представляется в виде иерархической системы моделей (теоретических, математических, физических, вербальных и др.) - от модели регулирования ВЭД таможенными методами и средствами до моделей выполнения таможенных операций таможенным инспектором в процессе таможенного оформления и контроля. В результате их изучения подготавливается специалист по таможенному делу. Он должен обладать достаточными возможностями для получения знаний о теории и практике таможенного дела в объеме усваиваемых моделей (комплекса моделей) и формирования необходимых компетенций для реализации изучаемых моделей на практике.
Таможенное дело как объект изучения, исследования и управления имеет особую специфику и предъявляет особые требования к будущему специалисту.
Один из вариантов структуризации таможенного дела как объекта теории детально раскрывается на рис. 1.2.
Рис. 1.2. Структуризация таможенного дела как объекта теории
С одной стороны, это инструмент государственного регулирования российской экономики и, прежде всего, сферы внешнеторговой деятельности, а, следовательно, содержит в себе все базовые признаки открытой развивающейся системы управления - системы таможенного администрирования. С другой стороны, сотрудники таможенных органов, непосредственно участвуя в процессе таможенного оформления и контроля, контроля таможенной стоимости и валютных платежей, осуществляя процедуры правоохранительного характера, ведения статистики ВЭД и специальной статистики, проводя специальные таможенные процедуры, реализуют определенные процедуры и таможенные технологии.
В этих условиях таможенные органы представляют собой особую технологическую систему, непосредственно предоставляющую (в определенном контексте - производящую) государственные таможенные услуги для участников ВЭД. Таможенное дело представлено как развивающаяся общегосударственная функция - таможенный институт, как организация - таможенные органы и их подразделения, как процесс - деятельность таможенных органов и их подразделений и как персонал, осуществляющий такую деятельность. Показаны представления объекта теории и их взаимосвязь. Отражена последовательность и основные результаты управления на каждом уровне:
проблемы (П);
цели (Ц);
идеи (И);
правила, правовые нормы (П);
механизм (М);
организация (О).
Формы представления теоретического объекта, их содержательное наполнение зависят от выбираемого уровня структуризации и выбираемого методологического подхода к описанию и исследованию таможенного дела как объекта теории.
Примеры интерпретации и детализации объекта с позиций наиболее распространенных процессного и организационного подходов, содержатся в табл. 1.1.
Таблица 1.1
Представление таможенного дела как объекта теории
Процессный (деятельный) подход |
Организационный подход |
Таможенное дело |
Всемирная таможенная организация как международный институт таможенного администрирования |
Таможенная деятельность |
Национальная система государственного администрирования |
Деятельность таможенных органов |
ФТС России |
Деятельность таможенного органа |
Система таможенных органов, Центральный аппарат ФТС (ЦА ФТС) России, региональные таможенные управления (РТУ), таможни и таможенные посты (ТиТП) |
Деятельность таможенных подразделений |
Главные управления, Управления ЦА ФТС России, Управления, отделы РТУ, отделы, отделения ТиТП |
Деятельность таможенного персонала |
Таможенный персонал |
Таким образом, в таможенном деле, в таможенных органах России происходят качественные изменения системного характера. Таможенное дело видоизменяется и как объект управления, и как объект изучения. Возрастает потребность в адекватной теоретической платформе управления таможенным делом; детализируются и структурируются требования к специалистам – таможенному персоналу, к их профессионализму, базовым компетенциям; актуализируются и предъявляются качественно новые требования к подготовке специалистов для таможенной системы.
Определены объект и предмет теории, представлена структура таможенного дела как объекта теории. Все это позволяет рассматривать таможенное дело как развивающийся объект, представляемый общегосударственной функцией - таможенным институтом, организацией - таможенными органами и их подразделениями, процессом - деятельностью таможенных органов и их подразделений, персоналом, осуществляющим такую деятельность.