Задачи и цели региональной политики

Для России региональная политика имеет исключительно важное значение. Вследствие огромных различий природно-географических, соци­ально-демографических, экономических и других условий на территории России унифицированный подход к регионам невоз­можен. В современных условиях, в период перехода к рыночным отношениям, роль региональной политики еще более возрастает. Это обусловлено:

• необходимостью учета специфики регионов при проведении экономической реформы, переноса ряда направлений реформы на региональный уровень, учет отличающихся стартовых ус­ловий регионов;

• усилением центробежных, сепаратистских настроений в регионах, дезинтеграцией экономического пространства;

• незавершенностью и противоречивостью преобразования национально-государственного устройства России и разграничения компетенций федеральных и региональных органов управления;

• политической нестабильностью и межэтнической напряженностью в ряде регионов;

• геополитическим кризисом, острыми проблемами в регионах.

Почти вся территория России относится теперь к разного рода проблемным регионам.

В особо тяжелом положении сейчас находятся регионы:

• с высокой концентрацией стагнирующих и конверсируемых отраслей, незавершенных инвестиционных программ;

• наиболее зависимые от поставок продовольствия, сырья, продукции производственно-технического назначения, т.е. имеющие ограничительные возможности самообеспечения и саморегулирования;

• с высокой долей отраслей производства, контролируемых государством (по ценам и другим условиям реализации продукции);

• с критической экологической обстановкой, требующей закрытия многих производств и особых мер по социальной защите.

Напряженная социально-экономическая ситуация в регионах, чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях - угроза самому существованию государства, ведущая к его распа­ду. Региональная политика, таким образом, призвана ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. Изменившаяся ситуация в стране вызывает не­обходимость изменения содержания региональной политики.

Региональную политику в период плановой экономики кратко можно охарактеризовать следующим образом:

• соотношение центрального и регионального уровней управ­ления. В вопросах управления экономическим и социальным развитием приоритет отдавался централизованному управле­нию, роль регионов была незначительной;

• отношение к подъему экономики отсталых отраслей рай­онов и к национально-этническим вопросам. Реализовался принцип выравнивания уровня экономического развития и уровня жизни населения национальных республик, часто в ущерб регионам Центра России;

• освоение новых районов и ресурсов, заселение востока и Севера страны, стимулирование прибытия населения в эти районы, строительство здесь новых городов, формирование территориально-производственных комплексов. Это имело важное значение для экономического развития страны. Вместе с тем при освоении новых районов недостаточное внимание уделялось комплексному развитию территории, созданию ин­фраструктуры, решению социальных и экономических про­блем. Не были учтены экстремальные природные условия, ко­торые делают исключительно дорогим обеспечение условий для проживания большого количества населения в этих рай­онах. Не были развиты другие отрасли, помимо добывающих. Это породило ряд острых проблем в данных регионах;

• отношение к проблемам урбанизации. В этой области про­водилась противоречивая и недостаточно эффективная поли­тика.

Декларированный принцип стирания различий между городом и деревней на деле не был реализован, что вызвало массовую миграцию сельского населения в города. Снижение чрезмерного роста крупных городов осуществлялась административно-запретительными методами - путем ограничения прописки. В то же время в городах развивались производства, не обеспеченные рабочей силой, что заставляло привлекать рабочих «по лимиту». Вместе с тем проводилась политика ликвидации мелких сельских поселений «неперспективных деревень» .

Задачей региональной политики в отношении процесса урба­низации должно быть широкое развитие городского образа жиз­ни, городских удобств во всех типах поселения и сдерживание негативных процессов.

Задачи региональной политики, как правило, имеют инерци­онный, долговременный характер. Многие из них переходят из прошлого, но трансформируются с учетом новых условий, меня­ют свои приоритеты, требуют новых подходов к их решению. Качественно новые задачи региональной политики обусловлены следующими обстоятельствами:

1. Россия стала самостоятельным государством, это принципиально изменило геополитическое положение многих российских регионов, связи с другими регионами.

2. Изменилось соотношение центрального и регионального уровней управления.

3. Федеративный договор изменил принципы взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами, расширил хозяйственную компетенцию субъектов Федерации и вместе с тем актуальной задачей стало сохранение целостности России как объекта государственной, в том числе региональной, политики.

4. Произошел переход от административной системы управления к системе преимущественного рыночного регулирования.

Стратегическими задачами регионального развития в настоя­щее время являются:

• реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздо­ровления экономической обстановки;

• преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российских сел, уско­рение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйствен­ных и иных земельных угодий;

• стабилизация социально-экономического положения в ре­гионах с экстремальными природными условиями и преиму­щественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, гор­ные районы);

• продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в се­верных и восточных регионах преимущественно за счет нецен­трализованных инвестиций и приоритетного развития произ­водств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

• стимулирование развития экспортных и импортозамещаю­щих производств в районах, имеющих для этого наиболее бла­гоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедре­ния достижений науки, ускорения экономического и социаль­ного прогресса;

• переспециализация новых приграничных регионов;

• развитие межрегиональных и региональных инфраструк­турных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечи­вающих и стимулирующих региональные, структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

• преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей .

Таким образом, в региональной политике акценты перемести­лись с освоения новых районов на стабилизацию в них и преодо­ление депрессивного состояния старых регионов, с ограничения роста крупных городов - на возрождение малых городов и сель­ских поселений; изменилось соотношение центрального регио­нального уровней управления появились новые проблемы - без­работица, достигающая в некоторых регионах критического уровня; беженцы и вынужденные переселенцы; резкое ухудше­ние социально-экономической ситуации во многих регионах.

В качестве особенно важных следует выделить такие задачи, как:

• нормализация экологической ситуации;

• адаптация беженцев и вынужденных переселенцев; создание новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры в регионах вселения;

• нормализация ситуации в регионах с критическим положением на рынке труда;

• решение проблем гиперурбанизации - устранение перегруженности крупных городов производственными объектами, населением, чрезмерной экологической нагрузкой, перегруженности социальной инфраструктуры крупных городов.

Главная цель региональной политики - создание условий для вхождения в рынок всех заинтересованных регионов, предпри­ятий и граждан, раскрытия и развития их целевых способностей и предприимчивости с учетом территориальной специфики.

Цель региональной политики включает систему подцелей, со­стоящую из трех групп:

Социальные - формирование в регионах слоя частных собст­венников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики, развитию региональных рынков; социаль­ная защита населения и развитие объектов социальной инфра­структуры за счет не только государственных средств, но и средств , поступающих от приватизации, отечественных и ино­странных инвесторов;

Экономические - территориально ориентированная привати­зация, проводимая темпами, учитывающими специфические осо­бенности, присущие каждому региону России, в целях обеспече­ния устойчивого состояния региональных, хозяйственных ком­плексов в условиях финансовой нестабильности; создание конку­рентной рыночной среды во всех регионах России; содействие демонополизации хозяйства; повышение комплексности исполь­зования природных ресурсов на базе развития системы малых и средних предприятий; содействие расширению экспортного по­тенциала, приграничной торговле, развитию свободных экономи­ческих зон; привлечение иностранного капитала на выгодных для России и ее регионов условиях;

Экологические - содействие восстановлению эколого-экономического равновесия в легко ранимых регионах на основе распространения экологически чистых (безотходных) техноло­гий; привлечение частого и иностранного капиталов к участию в реализации природоохранных мероприятий.

Стратегические задачи региональной политики зависят от ре­шения следующих проблем:

• рационального сочетания принципов формирования нового экономического механизма федеративных отношений и на­правлений совершенствования хозяйственного механизма в условиях рыночной экономике;

• разработки вариантов и сценариев выхода России и ее ре­гионов из кризиса с максимальным использованием имеющих­ся благоприятных предпосылок и проведением постепенной переспециализации в условиях рынка;

• выбора региональных приоритетов экономического и соци­ального развития, которые должны учитываться при проведе­нии селективной, финансовой, инвестиционной и внешнеэко­номической политики России;

• реализация крупнейших региональных программ с участием частных инвесторов;

• внедрения системы государственного и рыночного регули­рования и стимулирования территориального развития на базе различных форм собственности, включая негосударственный сектор экономики.

Итак, в перечень конкретных задач государственного регули­рования выходит набор целевых установок, стоящих перед орга­нами власти при регулировании экономических отношений. К их числу относятся следующие:

• экономический рост и экономическое развитие;

• полная и эффективная занятость;

• ориентация на достижение экономической эффективности;

• стабильный уровень цен;

• экономическая свобода;

• справедливое распределение доходов;

• сбалансированность внешнеторгового баланса страны.

Выработка и обоснование взаимосвязанной совокупности це­левых установок на каждом этапе социально-экономического развития и составляет искусство руководства страной .

Сложные и противоречивые взаимоотношения целей социаль­но-экономического развития, их взаимопереплетения и возни­кающие побочные желательные и нежелательные последствия за­ставляют государственные регулирующие органы разрабатывать и осуществлять цели развития не по отдельности, а только в увяз­ке друг с другом. Именно по этому в современных правительственных и партийных программах задачи государственного регу­лирования формируются в виде набора важнейших целевых уста­новок (многоугольников целей).

Наиболее распространен так называемый магический четы­рехугольник, т.е. четыре взаимосвязанные цели, за реализацию которых государство несет ответственность. Это следующие ус­тановки развития страны:

• экономический рост;

• высокий уровень занятости;

• стабильность цен (устойчивость денег);

• внешнеэкономическое равновесие.

Глобальной целью государственного регулирования экономи­ки является достижение экономической и социальной стабильно­сти, укрепление и совершенствования существующего строя, адаптация к изменяющимся условиям.

Многогранность целевых установок социально-экономического развития и государственного регулирования - основная черта современной экономической системы.

Также хотелось упомянуть о таком немаловажном факторе как регулирование занятости. Это поддержание нормального с точ­ки зрения рыночной экономики соотношения между спросом и предложением рабочей силы. Это соотношение должно удовле­творять потребность экономики в квалифицированных и дисцип­линированных работниках, заработная плата которых служит для них достаточной мотивацией к труду. Однако соотношение меж­ду спросом и предложением рабочей силы не должно вести к чрезмерному росту заработной платы, которое может негативно отразиться на национальной конкурентоспособности. Нежела­тельно и резкое снижение занятости: оно ведет к увеличению армии безработных, снижению потребительского спроса, налого­вых поступлений, росту расходов на пособия и, самое главное, к опасным социальным последствиям.

Постоянным объектом внимания государственных регули­рующих органов является денежное обращение. Основное на­правление регулирования денежного обращения - борьба с ин­фляцией, представляющей серьезную опасность для экономики. Регулирование денежного обращения последовательно воздейст­вует и на другие объекты - условия накопления, цены, социаль­ные отношения.

Состояние платежного баланса является объективным пока­зателем экономического здоровья страны. Во всех странах с ры­ночных хозяйством государство постоянно занимается оператив­ным и стратегическим регулированием платежного баланса. Оно осуществляется путем воздействия на экспорт и импорт, движе­ние капитала, повышение и понижение национальных валют, торгово-договорную политику и участие в международной эко­номической интеграции.

Одним из главных объектов регулирования являются цены. Государственное регулирование цен может носить прямой и кос­венный характер. Прямое регулирование цен предполагает их ди­рективное установление на продукцию тех или иных отраслей экономики (в первую очередь речь идет о продукции естествен­ных монополий). Косвенное регулирование цен происходит с по­мощью налогов, включаемых в себестоимость выпускаемой про­дукции, а также путем введения акцизных сборов. Динамика и структура цен объективно отражают состояние экономики. В то же время сами цены оказывают большое воздействие на структу­ру хозяйства, условия капиталовложений, устойчивость нацио­нальной валюты, социальную атмосферу. Кроме того, государст­венные органы стремятся заинтересовать частные фирмы, в раз­витии научных исследований и внедрение их результатов, в экс­порте товаров, капитала, накопленных знаний и опыта.

При регулировании экономических процессов государство обязано использовать весь имеющийся в мировой практике арсе­нал мер, начиная от прогнозирования (ориентации производите­лей в будущей экономической ситуации) и заканчивая планиро­ванием отдельных секторов и сфер деятельности .

Совокупность инструментов государственного регулирования включает в себя следующие основные элементы:

♦ экономическое прогнозирование - это предвидение буду­щего состояния экономики и сопряженных с ней сфер;

♦ составление индикативного плана (прогноза) по всему комплексу хозяйства страны;

♦ разработку и реализацию адресного плана по определен­ному кругу хозяйственных объектов, входящих в подведомствен­ное государственным органам власти хозяйство;

♦ применение инструментария косвенного воздействия (через экономические рычаги) на хозяйствующие объекты;

♦ разработку и реализацию целевых комплексных программ по решению наиболее приоритетных задач социально-экономического развития страны.

Экономическое прогнозирование. Это понятие включает в се­бя предвидение будущего состояния экономики и сопряженных с ней сфер. Экономический прогноз - это исходная основа для оп­ределения целей развития, выработки стратегии и тактики соци­ально-экономического развития.

В набор документов, характеризующих будущее состояние экономики страны, входит комплексный экономический прогноз, отражающий общее состояние экономики в разрезе основных макроэкономических показателей, и система частных экономиче­ских прогнозов, отражающих будущее состояние отдельных структурных элементов экономики страны. Последние формиру­ют общую основу комплексного экономического прогноза.

Прогнозы развития экономики - основа для определения целей социально-экономического развития, выработки стратегии и так­тики экономического развития, для определения возможностей экономики, средств государственных органов по воздействию на экономику и в конечном итоге - основа для разработки индика­тивного плана.

Программирование экономического развития - это разработ­ка и реализация программ развития всей экономики или отдель­ных ее сфер: регионов, отраслей, многоотраслевых комплексов. Программы - основные инструменты прямого активного вмеша­тельства государства в ход воспроизводственного процесса в ус­ловиях рыночной отношений.

В настоящее время государственными органами Российской Федерации принято и практически реализуется решение о пере­ходе на программные методы управления экономикой. В основу этого метода положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке. Программы явля­ются основой проводимой в стране бюджетной политики, кото­рая направлена на реализацию приоритетных проблем экономи­ческого развития.

Государственные органы могут использовать целый арсенал средств воздействия на экономическое развитие страны. К важ­ным из них относятся:

• управление ограниченными государственными ресурсами;

• налоговое регулирование экономики;

• монетаристские методы воздействия на экономическую систему.

Каждая группа этих методов имеет свои особенности и целе­сообразные границы применения.

Управление ограниченными производственными ресурсами представляет собой прямое распределение природных, трудовых, производственных, капитальных, инвестиционных ресурсов. При этом речь может идти как о всем объеме ограниченных ресурсов (например, в случае войны), так и о ресурсах, которыми распола­гает государство. Это наиболее двойственная форма государст­венного регулирования экономики, которая зачастую может при­вести к нарушению экономического равновесия экономической системы.

Налоговое регулирование экономики заключается в установ­лении налоговых ставок и тарифов, направляющих действия эко­номических субъектов, ориентирующих экономическое развитие в соответствии с выбранным государственными органами на­правлением социально-экономического развития. Наряду с зако­нодательным утверждением объектов налогообложения и уста­новлением ставок налогов в рамках данного подхода широко применяется система льгот в налогообложении. Это наиболее распространенный вид государственного воздействия на эконо­мическую систему в различных государствах и странах.

Монетаристские методы воздействия на экономическую систему состоят в применении финансовых регуляторов для воз­действия на экономическую систему. К их числу относятся: став­ка процента, бюджетные заимствования и операции на открытом рынке с долговыми обязательствами государства, объем денеж­ной массы в обращении, валютный курс и т.д. Эти методы -очень тонкий инструмент воздействия государства на экономиче­скую систему. Их использование предполагает действенность и всех иных методов государственного воздействия на экономику (управления ресурсами, системы налогообложения).

На современном этапе, особенно при возникновении разного рода кризисов и катаклизмов, необходимо применять весь спектр имеющихся в распоряжении методов: от тонких методов финан­сового воздействия на хозяйствующие субъекты до грубых мето­дов управления ограниченными производственными ресурсами.

Для улучшения функционирования хозяйственного механизма государство должно обеспечить систему достоверной, оператив­ной и общедоступной информации. Государство организованно оказывает влияние на мотивацию деятельности хозяйственных субъектов, юридически оформляя отношения собственности и распределения продукции и доходов.