1.3 Эволюция роли органов власти в экономике

Основная особенность роли органов власти в экономике состоит в том, что государство и муниципалитеты являются важными, хотя и не доминирующими поставщиком товаров и услуг. Имеется развитый частный сектор, который регулируется посредством вмешательства органов власти в ценообразование в отдельных секторах (в первую очередь речь идет о естественных монополиях), предоставления субсидий, а также макроэкономического регу-

лирования на основе управления государственными расходами, налогообложения и денежно-кредитных инструментов. Государство может также являться прямым поставщиком услуг и использовать свои фискальные (налогово-бюджетные) полномочия для более справедливого перераспределения доходов и богатства.

В период перехода от социалистических (или централизованно планируемых) к рыночным экономикам, который с конца 1980-х – начала 1990-х гг. идет в России и других странах Центральной и Восточной Европы, роль органов власти кардинальным образом меняется. При этом происходит трансформация системы, при которой органы государственной власти непосредственно управляли большинством имевших место экономических и социальных процессов, на другую, при которой государство играет главным образом регулятивную роль. Процесс перехода является очень сложным и, скорее всего, на практике окажется достаточно длительным. Самыми важными экономическими условиями ухода от социалистической системы являются приватизация и ограничение права государственной собственности на субъекты хозяйственной деятельности, децентрализация процесса принятия политических и экономических решений и становление новой системы экономического регулирования.

В число этих условий входит и создание новой системы управления общественными финансами, ориентирующейся на оптимальное сочетание рыночных механизмов и государственного управления смешанной экономикой в демократическом обществе.

Противопоставлять рынок и государство бессмысленно, прежде всего потому, что, с одной стороны, государство является источником законов, определяющих важнейшие институты рыночной экономики. Вся система рыночного обмена, оформляемая в виде добровольных сделок (трансакций), на самом деле базируется на системе тщательно разработанных законодательных установлений, не только упорядочивающих рыночные отношения, но и предусматривающих определенные меры, принуждающие к их исполнению.

Обеспечение прав собственности, составляющей основу рыночной экономики, - это тоже важнейшая прерогатива государства.

С другой стороны, эффективно функционирующая рыночная экономика создает предпосылки для выполнения органами власти возложенных на них функций, причем не только за счет формирования бюджетных доходов, но и создания основы для формирования и развития демократических институтов. Поэтому эффективное государство, как правило, сочетается с эффективной экономикой и наоборот.

Деятельность государства необходима прежде всего в случаях так называемых «провалов рынка», т. е. тех звеньев хозяйственной системы, где рынок в его «чистом» виде не работает. Подобные провалы возникают в условиях монополии, недостатка или асимметрии (различий в возможности получения) информации, при появлении внешних (выходящих за пределы получения прибыли) эффектов экономической деятельности, а также в условиях различных форм проявления социальной несправедливости.

По аналогии с «провалами рынка» современная теория выделяет и категорию так называемых «провалов» государственной хозяйственной деятельности, когда последняя, будучи чрезмерной или в определенных условиях неуместной, порождает дополнительные издержки для экономики, тормозит экономический рост, снижает экономическую эффективность или просто является менее выгодной по сравнению с действием рыночного механизма.

Обоснованием участия государства в функционировании рыночной экономики занимались в разное время разные школы и направления экономической мысли. Ныне они, как правило, включены в обширный самостоятельный раздел современной экономической мысли, получивший название теории государственного, или общественного, сектора экономики - Public economics. Долгое время данный термин переводился как «теория государственного сектора», в последнее время чаще стал использоваться термин «теория общественного сектора».

Дело не только в более адекватном переводе, но, прежде всего, в более точном описании все более смешанных форм осуществления государственных функций, выполняемых ранее преимущественно государственными организациями, а также в отражении роли местного самоуправления, которое в ряде случаев трактуется в качестве «обособленной» от государства власти.

В развитие этой теории крупнейший специалист в сфере общественных финансов Р. Масгрейв писал: «Ядро теории государственного сектора образует вопрос о том, какие услуги должны обеспечиваться государством и в каких масштабах». И еще: «Один рыночный механизм не может выполнять всех экономических функций. Государственная политика необходима для управления, корректировки и дополнения определенных его аспектов. Этот факт важно понять, поскольку он означает, что соответствующий размер государственного сектора в значительной мере есть вопрос технического, а не идеологического порядка».

Последнее замечание особенно важно, поскольку наличие государственного сектора не зависит от преобладания в правительстве тех или иных партий, от господства реформистской или консервативной идеологии; как показала историческая практика, речь может идти только о масштабах этого сектора, о формах и методах государственного регулирования.

К этому можно добавить утверждение автора одного из самых популярных учебных пособий по экономике государственного сектора (переведенного на русский язык), лауреата Нобелевской премии Джозефа Юджина Стиглица: «Я писал его, будучи убежденным, что понимание затрагиваемых в нем вопросов является центральным для любого демократического общества. Среди наиболее важных из этих проблем - вопросы разумного соотношения между государственным и частным секторами, а также то, как правительства могут более эффективно достигать своих целей».

В смешанной экономике у государства имеются два широких поля деятельности (рисунок 1.5).

Рисунок 1.5 - Направления деятельности государства в смешанной экономике

Во-первых, это создание необходимых рамок рыночной экономики, или правил игры, предполагающее использование правовых норм, законов, административных правил, а также механизмов правоприменения (enforcement), направленных на защиту прав собственности, обеспечение свободной конкуренции, предотвращение чрезмерной монополизации, открытости информации, контроль за отчетностью фирм и соблюдением определенных финансовых правил, особенно в банковском бизнесе – в общем всего того, что входит в понятие микроэкономического регулирования.

В рамках микроэкономического регулирования государство может использовать различные инструменты для корректировки деятельности предприятий частного сектора или для осуществления некоторого контроля за такой деятельностью.

Данные инструменты включают:

• регулирование цен на товары и услуги;

• выдачу коммерческих концессий и лицензий на право ведения определенных видов деятельности;

• установление стандартов качества продукции или производственных

процессов;

• прямое распределение ресурсов;

• предоставление прямых или косвенных субсидий, ссуд в качестве способа воздействия на производство товаров и услуг в некоторых секторах экономики, а также меры по снижению барьеров для входа частных предприятий на данный рынок;

• стимулирование конкуренции при помощи антимонопольного законодательства, а также законодательства, регламентирующего ценообразование и рекламу.

Второе поле охватывает широкую сферу макроэкономического вмешательства, направленного на компенсацию или выправление недостатков функционирования (провалов) самого рыночного механизма.

На этом поле государство призвано осуществлять три основных функции:

1. Эффективное размещение (аллокация) ресурсов. Государство может ограничивать производство отдельных товаров, потребление которых сопряжено с негативными последствиями, или, напротив, стимулировать производство товаров, обладающих особыми достоинствами. С помощью государственных финансов осуществляется размещение ресурсов для производства большей части общественных благ.

2. Перераспределение доходов между индивидами. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная система. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным.

3. Стабилизация экономики и финансовой системы. Налоговая и бюджетная политика могут существенно влиять на состояние экономики, способствовать поддержанию равновесия вокруг заданных макроэкономических показателей, сглаживать циклические колебания и содействовать высокой степени занятости человеческих ресурсов, устойчивому экономическому росту и снижению инфляции.

Эти функции не могли бы осуществляться без обширного общественного сектора современной смешанной экономики, который включает в себя все ресурсы, которыми владеет и распоряжается государство.

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор представлен прежде всего такими отраслями, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторые другие.

Предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожного транспорта и авиаперевозок (исключениями являются США и Япония), а в ряде стран, например, в Великобритании, Италии, Франции, Германии, Нидерландах, - и в электроэнергетике. В ряде западноевропейских стран до начала широкой приватизации в 1980-х гг. государству принадлежали многие предприятия обрабатывающей промышленности - сталелитейной в Австрии, Италии, Франции, Швеции, автомобильной - в Великобритании и Франции, судостроительной – в Великобритании, Италии, Испании, Швеции. Государству принадлежат также стратегически важные научные центры.

Масштабы государственного сектора в различных странах смешанной экономики различны (рисунок 1.6). Об этом можно судить по доле занятости в нем общей величины рабочей силы: так, в начале ХХI века в России эта доля составляла 38 % работающих, в Швеции - 31 % работающих, во Франции - 25 %, в Великобритании - 14 %, в США - 13 % и в Японии - лишь 6 %.

Рисунок 1.6 – Доля занятости рабочей силы в государственном секторе в странах смешанной экономики

Однако непосредственное производство и поставка товаров и услуг на рынок является важной, но не основной формой участия общественного сектора в экономической жизни (здесь главную роль играет все же частный сектор экономики). Лучше всего роль и масштабы государственного сектора отражает удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе (валовом внутреннем либо национальном продукте - ВВП или ВНП), другими словами - величина общественных (государственных и муниципальных) финансов.