4.3. Система учета государственных служащих как средство выработки и реализации политики верховной власти по отношению к чиновничеству

4.3.1. Значение учета служащих для государственной политики в отношении чиновничества

В XVII в. учетом государевых служащих ведал Разрядный приказ, в котором велись разрядные книги. В первой четверти XVIII в. вместе с реформированием государственной службы изменилась и система учета чиновников. Учет чиновничества был призван обеспечить выработку целенаправленной политики верховной власти по отношению к этой группе общества. Следовательно, в учетные документы включались именно те показатели, которые признавались законодателем необходимыми в каждый период становления и развития системы государственной службы. Особенности этой системы на ранней стадии ее существования были обусловлены тем, что наиболее важными признавались сведения, обеспечивавшие учет служебного старшинства - основного критерия при чинопроизводстве. По-видимому, в это время изменения в социальном составе чиновничества верховную власть не волновали.

К середине XVIII в. завершился первый этап формирования нового чиновничества на законодательной основе Табели о рангах. В 1754-1756 гг. были проведены две переписи: чиновников центральных и местных учреждений России, должности которых были включены в Табель о рангах, и канцелярских служащих губернских, провинциальных и воеводских канцелярий. Переписи составили основу для становления системы регулярного учета чиновничества во второй половине XVIII в. В это время перед верховной властью со всей очевидностью встали новые задачи: необходимость в определенной степени контролировать и регулировать количественный и социальный состав государственных служащих; упорядочить прохождение службы чиновниками и чинопроизводство, что, в свою очередь, должно было повысить эффективность функционирования государственного аппарата.

Новая система учета чиновничества формировалась с 60-х годов XVIII в. Именно с этого времени можно говорить не просто об определенных формах учета чиновничества, а о системе. Начальный этап складывания системы учета чиновничества получил отражение в работе С.М. Троицкого "Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: Формирование бюрократии".

Складывание системы учета чиновничества в 60-90-х годах XVIII в. представляет интерес по ряду причин. Во-первых, система учета чиновничества была призвана обеспечить осуществление политических мероприятий правительства по отношению к чиновничеству, в частности регламентировать количественный и, что более важно, социальный состав чиновничества, чинопроизводство и многое другое. Иначе говоря, система учета чиновничества была призвана создать условия для проведения в жизнь всех решений, связанных с регулированием личного состава государственных учреждений. Следует подчеркнуть, что эффективность регулирования численности и состава чиновничества зависела от организации его учета, т. е. систематического получения достоверной информации. По-видимому, не будет ошибочным утверждение, что при единстве принципов учета служащих всех уровней государственного управления особое значение имел учет чиновничества местного звена государственного аппарата. Это определяется как отдаленностью этой группы чиновничества от центральной власти, так и существенными и во многом неожиданными для центральной власти изменениями социальных характеристик личного состава местных государственных учреждений, проявившихся вследствие губернской реформы 1775 г.

Постоянный учет количественного и социального составов служащих государственных учреждений не мог не повлиять на сам процесс выработки политики государства по отношению к чиновничеству. И понять те или иные мероприятия, связанные с регламентацией приема на службу, чинопроизводства и тому подобных, невозможно без анализа информационной основы их выработки.

С другой стороны, система учета чиновничества не только обеспечивала выбор и проведение политики государства по отношению к чиновничеству, но и была составной частью такой политики. В этом плане она отразила многие ведущие тенденции отношения государства к чиновничеству.

Итак, система учета чиновничества, складывавшаяся в 60-90-е годы XVIII в., тесно связана с историей чиновничества в этот период.

Необходимо особо отметить, что документы, возникавшие в ходе учета чиновничества, и материалы учета потенциально составляют источниковую основу любого исследования состава российской бюрократии на протяжении второй половины XVIII - начала XX в.

Большей частью вопросов, связанных с учетом чиновничества, во второй половине XVIII в. ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, и ранее осуществлявшая функции, связанные с чинопроизводством, назначением чиновников на должности. Она, например, готовила и исполняла дела по производству в чины [ПСЗ. Т. XV. № 11409], представляла в Сенат прошения о награждении чинами [ПСЗ. Т. XVI. № 11625] и имела право по требованию учреждений посылать офицеров на низшие должности без доклада Сенату [ПСЗ. Т. XVI. № 12280]. То, что многими вопросами, связанными с личным составом государственного аппарата, ведала Герольдмейстерская контора Правительствующего Сената, вполне закономерно. Ведь основной функцией Герольдмейстерской конторы с момента ее учреждения был учет дворянства. И передача многих дел о прохождении службы чиновниками в ее ведение свидетельствует о стремлении правительства и после издания 18 февраля 1762 г. манифеста "О даровании вольности и свободы всему Российскому дворянству [ПСЗ. Т. XV. № 11444] сохранить дворянскую основу личного состава государственного аппарата. Заметим, кстати, что влияние этого манифеста на эволюцию чиновничества в историографии весьма преувеличено.

Правительство уделяло много внимания выполнению Герольдмейстерской конторой ее функций по учету чиновничества. Особое значение придавалось учету чиновников-дворян. Следует отметить, что внимание к деятельности Герольдмейстерской конторы уделялось в одном из основных законодательных актов 60-х годов XVIII в., обусловливавших политику по отношению к чиновничеству, а именно в манифесте от 15 декабря 1763 г. "О постановлении штатов разным присутственным местам, об учреждении в Сенате, в Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-Коллегиях департаментов; о разделении по оным дел; о небытии Сибирскому и Розыскным приказам, Печатным и Раскольнической конторам и особой Коммерц-коллегии комиссарству; о неимении при присутственных местах коллегии и титулярных юнкеров; об учреждении при Кадетском Сухопутном корпусе и Московском университете классов российской юриспруденции и о приуготовлении детей из разночинцев и приказного чина для определения в присутственные места в копиисты, о их обучении и содержании на казенный счет" [ПСЗ. Т. XVI. № 11989]. В манифесте говорится о стремлении Герольдию "...постановить в такое состояние, чтоб оная полное сведение имела о надлежащих доказательствах всех фамилий российского дворянства...". Для осуществления этого намерения в ведение Герольдмейстерской конторы передавался Разрядный архив. Несомненно, что эта мера должна была всячески затруднить разночинцам как поступление на государственную службу, так и доступ к средним и высшим должностям в государственном аппарате. Это становится очевидным при знакомстве с указом Сената от 5 марта 1771 г. "О требовании в присутственные места о дворянских фамилиях свидетельств от Герольдии, а не от Разрядного архива" [ПСЗ. Т. XIX. № 13577]. Целью этого законодательного акта было исключить всякую возможность ошибки при подтверждении дворянства. А так как речь идет о требовании предоставлять свидетельства о дворянстве в присутственные места, то ясно, что суть указа заключается в учете социального происхождения (дворянского или недворянского) при назначении чиновников на должности или при чинопроизводстве.

Таким образом, уже в самой специфике учреждения, занимавшегося учетом чиновничества, заложена идея преобладания дворянства в государственном аппарате.

Дифференцированный подход к чиновникам-дворянам и чиновникам - выходцам из других социальных групп предусматривала и такая форма учета чиновничества, как послужные (формулярные) списки. Формулярные списки чиновников наряду с адрес-календарями были одной из основных форм учета служащих государственных учреждений.