3.1 Загальна характеристика системи міжнародних органів та організацій по захисту прав людини

Під терміном “механізми міжнародного захисту прав людини” розуміють систему міжнародних (міждержавних) органів і організацій, що діють з метою здійснення міжнародних стандартів прав і свобод людини чи їх відновлення у випадку порушення. Слід зазначити, що, крім міждержавних органів і організацій, у світі існує ряд так званих неурядових правозахисних організацій. Ст. 55 Конституції України, що надає право громадянам звертатися до міжнародних механізмів захисту прав людини, має на увазі винятково міждержавну його частину. Такі (міждержавні) органи відрізняються тим, що вони створюються по взаємній згоді декількох держав, як правило, оформленій міжнародним договором, діють у рамках такого договору, договір також визначає їхні повноваження та спеціальні правила процедури²⁷.

Відповідно міждержавні правозахисні організації відрізняються тим, що: а) вони дійсно мають вплив на уряди; б) найчастіше їхні рішення обов'язкові для виконання, і в будь-якому випадку їхня думка не може бути зігнорована; в) вони змушують міжнародне співтовариство звертати увагу на порушення прав людини.

Навряд чи можна говорити зараз про те, що існуючий на сьогоднішній

день механізм захисту прав людини виник у результаті планомірного і

заздалегідь продуманого розвитку, скоріше він являє собою підсумок мало

систематизованої правотворчості держав та міжнародних організацій, що

намагалися після Другої світової війни створити порядок, при якому були б

неможливі грубі та масові порушення прав людини, що мали місце в гітлерівській Німеччині.

Схематично всі правозахисні міжнародні організації можна підрозділити на дві групи: універсальні та регіональні.

Універсальні правозахисні механізми - це органи й організації, що поширюють свою діяльність на увесь світ, незалежно від державних і регіональних кордонів. Ці механізми тією чи іншою мірою зв'язані з основною міжнародною організацією світу - ООН. Це не випадково: по- перше, її членами є майже всі держави світу, по-друге, відповідно до Статуту ООН однією з основних цілей діяльності цієї організації є “твердження віри в основні права людини, у гідність і цінність людської особистості”.

Статут зобов'язує головний орган ООН - Генеральну Асамблею ООН - приділяти особливу увагу захисту прав людини. У 1948 р. вона прийняла Загальну декларацію прав людини, а після цього цілий ряд міжнародно- правових актів, що стосуються різноманітних аспектів правозахисної діяльності (про громадянські, політичні, культурні права, заборона геноциду, апартеїду, расової дискримінації і т.д.). Питання прав людини розглядаються в Головних комітетах Асамблеї, а також у її допоміжних органах (наприклад, у спеціальних комітетах з дискримінації, проти апартеїду і т.д.)²⁸

Серед інших основних органів ООН особливу роль у захисту прав людини відіграє Економічна та Соціальна Рада (ЗКОСОР), що під керівництвом Генеральної Асамблеї координує економічну та соціальну діяльність ООН, у тому числі, як зазначено в Статуті, готує “рекомендації з метою здійснення поваги та дотримання прав та основних свобод людини для всіх”.

Однак, незважаючи на широкі повноваження і ту важливу роль, що грають у міжнародних відносинах головні органи ООН, основні функції по

захисту прав людини виконують спеціалізовані правозахисні органи й організації²⁹.

Отже, всі універсальні правозахисні органи поділяються на три види:

1. Постійні органи, що є частиною апарату ООН - Комісія ООН з прав людини та її експертний орган - Підкомітет із запобігання дискримінації та захисту прав меншостей. Ці органи, а також Комісія із становища жінок, створені в рамках ЭКОСОР для виконання її повноважень в галузі захисту прав людини. У рамках іншого основного органу ООН - Секретаріату, створений Центр прав людини, розташований в Женеві та Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців. Останньою за часом була створена в 1993 р. посада Верховного Комісара ООН з прав людини.

2. Органи, створені відповідно до міжнародних угод, укладені під егідою ООН. У рамках ООН була розроблено ряд міжнародних договорів про захист прав людини, що розвиває положення Загальної декларації, стосовно до визначених груп прав чи окремих прав, закріплених у ній. Однак, якщо Декларація прав, як ми пам'ятаємо, формально не є ні для кого обов'язковою, проте стала такою для всіх держав, то зазначені договори юридично обов'язкові для виконання державами, однак тільки тими, котрі їх підписали та ратифікували. Це в першу чергу відноситься до укладених у 1966 р. Пактів про громадянські та політичні права та про соціальні й економічні права (перший набрав сили 23 березня 1976 р., а другий - 3 січня 1976 р.). Ці документи (а також Протоколи до Пакту про громадянські та політичні права), спільно з Загальною Декларацією складають основне джерело міжнародного права в галузі захисту прав людини - Міжнародний білль про права людини.

Крім Пактів під егідою ООН були розроблені: Конвенція про ліквідацію усіх форм расової дискримінації, Конвенція проти катувань та інших жорстоких нелюдських чи таких що принижують гідність видів поводження та покарання, а також ряд інших договорів. На виконання всіх

цих угод були створені: Комітет ООН з правах людини (не слід плутати з Комісією ООН), Комітет з економічних, соціальних і культурних прав, Комітет з расової дискримінації, Комітет проти катувань і т.д.

3. Спеціалізовані установи Організації Об'єднаних Націй. У відповідності зі ст. 57 і 63 Статуту ООН з Організацією взаємодіють та співпрацюють різні установи, створені міжурядовими угодами в галузі економіки, соціальних відносин, культури, освіти, охорони здоров'я й ін. Спеціалізовані установи являють собою постійно діючі міжнародні організації, що працюють на підставі власних статутів і угод з ООН. В даний час існує 16 таких організацій. Однак далеко не всі ці установи займаються правами людини. Для тих же, що здійснюють правозахисну діяльність, вона не є основною, а випливає з загальсоціальної спрямованості їхньої діяльності і, відповідно, лише доповнює її. До таких установ відносяться в першу чергу Міжнародна Організація Праці (МОП) та Організація Об'єднаних Націй з питань світи, науки та культури (ЮНЕСКО).

Другим найважливішим елементом міжнародного механізму захисту прав людини є регіональні міжнародні організації. Регіональною міжнародну організацію називають, якщо її учасниками є держави, розташовані в межах визначеного регіону земної кулі, наприклад, Європи, Африки чи Південної Америки³⁰.

На сьогоднішній день у світі існує три дієздатні регіональні системи захисту прав людини: Міжамериканська, Африканська та Європейська. Перша діє в рамках Організації Американських Держав і представлена Міжамериканською комісією з прав людини та Міжамериканским судом з прав людини. На відміну від відповідного європейського органа Міжамериканський суд не зробив якого-небудь значного впливу на формування регіональних стандартів прав людини, розглянувши за 40 років існування навряд чи більш 10 справ. Уся правозахисна діяльність лягла, таким чином, на Комісію, у яку можуть звертатися зі скаргою будь-які фізичні особи, групи осіб чи недержавні організації. Комісія вживає заходів щодо досягнення Дружнього врегулювання, а якщо це не удалося, — вона приймає висновок у справі. Ці висновки володіють значною моральною вагою і, як правило, враховуються державами, обвинувачуваними в порушеннях прав людини.

Африканська система складається з Африканської комісії прав людини і народів, що є органом Організації Африканської Єдності. Вона діє на підставі Африканської хартії прав людини і народів. Комісія заслуховує кожні два роки звіти держав про законодавчі й інші заходи для захисту прав людини. Комісія з цього приводу формулює висновки та пропозиції. Також вона розглядає заяви громадян і недержавних організацій про масові та систематичні порушення прав людини. По них Комісія готує свої висновки для вищого органа ОАЄ - Асамблеї глав держав і урядів.

Разом з тим, найбільший інтерес для нас, безсумнівно, представляє Європейська система захисту прав людини. По-перше, як найбільш розгалужена та дієздатна, а по-друге, вона має до нас, українців, саме безпосереднє відношення. Вона діє в рамках Ради Європи (не слід плутати з Європейським Союзом), членом якого з 1995 р. є Україна. Європейський правозахисний механізм заснований на ряді договорів, основним серед них є Європейська конвенція захисту прав людини й основних свобод. Крім неї, у рамках Ради Європи розроблені Європейська соціальна хартія, Європейська конвенція прав меншостей, Європейська конвенція прав дитини, Європейська конвенція з попередження катувань.

Головний європейський правозахисний орган - Європейський суд з прав людини - має одна явна перевага перед переважною більшістю сучасних правозахисних організацій - його рішення обов'язкові для держав, що приєдналися до Конвенції захисту прав і свобод. У результаті, рішення Суду впливають на формування не тільки європейських, але і світових стандартів прав людини, та навіть на відповідну законодавчу практику багатьох цивілізованих держав.

Крім суду, при Раді Європи діють Європейський комітет з прав меншостей, Комітет незалежних експертів із соціальних та економічних прав, Європейський комітет із попередження катувань. Повноваження цих органів не порівнянні з повноваженнями Суду, однак, їхня діяльність цікава хоча б з того погляду, що вона повинна найближчим часом торкнутися чи вже торкнулася України.

Отже, ми розділили міжнародні органи на універсальні та регіональні, вивчивши, таким чином, їх з погляду організаційної приналежності та географічних кордонів їхньої діяльності. Разом з тим необхідно розглянути ще одну підстава для класифікації: природа права, яку захищають ці організації. Відповідно можна виділити три групи органів, що захищають громадянські та політичні права та свободи, що захищають економічні, соціальні та культурні права та здійснюють комплексний захист прав і свобод. Якщо порівняти повноваження, надані цим групам, - результат буде не на користь соціальних та економічних прав, а також комплексних механізмів. Організації, що працюють з громадянськими та політичними правами, іноді можуть приймати від громадян держав-учасників відповідних конвенцій індивідуальні скарги на порушення прав, перерахованих у цих договорах. Розгляд міжнародними органами таких звертань відбувається в рамках квазісудових процесів, і в деяких випадках за результатами розгляду можуть прийматися обов'язкові для держав рішення. У той же час, як ми побачимо далі, органи, що захищають соціальні права, можуть у кращому випадку приймати висновки після розгляду окремих порушень, і ті справи, що “гідні особливої уваги”, направляти у вищі інстанції (крім механізму захисту прав профспілок у рамках Міжнародної Організації Праці, але по- перше, це скоріше виключення, ніж правило, по-друге, мова йде в першу чергу про захист права на асоціацію, що, безсумнівно, є політичним, а не соціальним).

Таке ставлення до захисту соціальних та економічних прав викликано двома причинами. По-перше, тим, що недотримання громадянських та політичних прав може привести до фізичної неможливості існування людини (право на життя), до його рабського чи підневільного існування, чи неможливості існування демократичного режиму в державі (виборчі свободи, незалежність суду і т.д.).

По-друге, більшість громадянських та політичних прав є негативними, тобто для їхньої реалізації державі досить не порушувати їх, у той час як забезпечення соціальних та економічних прав вимагає від держави витрати значних коштів. Отже, зовсім відмовитися від їхнього виконання не можна, але різні за багатством та доходами держави можуть витрачати різні суми на реалізацію цих прав. Саме тому, згідно ст.2 Пакту про громадянські та політичні права, держави-учасники зобов'язуються прийняти всі необхідні міри, у тому числі законодавчі, для здійснення прав людини, зазначених у цьому міжнародному договорі. Тоді як у відповідності зі ст.2 Пакту про економічні, соціальні та культурні права держави повинні прийняти в максимальних межах наявних ресурсів міри до того, щоб забезпечити поступове здійснення прав і свобод, визнаних у Пакті.

Нарешті, ще один нюанс, що буде, безсумнівно, цікавий - це питання про те, яка ефективність міжнародних правозахисних організацій у питанні надання дійсно реальної допомоги в вирішенні конкретної проблеми конкретної жертви порушення прав людини.

Більшість міжнародних інстанцій зосереджено на загальному спостереженні за станом прав людини в державах, що підписали міжнародні угоди, на основі яких ці організації працюють. Таке спостереження полягає в заслуховуванні періодичних доповідей держав, рідких перевірках на місцях. Скарги чи петиції на порушення прав людини, що надходять у такі організації, використовуються для формування уявлення про загальну ситуацію, що склалася в сфері захисту прав людини у відповідному державі. Тобто такі органи не розглядають кожне повідомлення про порушення прав, а намагаються з'ясувати загальну картину³¹.Багато міжнародних механізмів улаштовані так, що вони можуть безпосередньо реагувати тільки на масові чи систематичні порушення прав у тій чи іншій державі, скарги на одиничні випадки порушень враховуються лише як ще один штрих до загальної ситуації захисту прав людини в окремих державах. Тобто, вони діють у рамках процедур “скарг до роздумів”, коли відповідний орган не прагне до виправлення кожного порушення прав людини, про які йому повідомляється. Скарги, що надходять до нього, він оцінює на предмет визначення того, наскільки те чи інше порушення стосується всього населення держави, скарги утрачають свою індивідуальність і збираються в масиви даних, що згодом використовуються для вирішення питання про необхідність, методи й обсяг втручання. Заявник при цьому, як правило, не має ніякої офіційної можливості довідатися про долю своєї заяви.

Переважна більшість спеціалізованих міжнародних організацій по захисту прав людини впливає на держави-порушники через свій авторитет та можливості впливу на міжнародну й внутрішньодержавну суспільну думку. Приміром, основний акт Європейського комітету з попередження катувань - висновок за результатами перевірок на місці, готується секретно і спрямовується державі. Остання повинна вжити заходів по виправленню знайдених порушень і, якщо побажає, може цей звіт опублікувати. Якщо не відбувається ні того, ні іншого, Комітет може прийняти самостійне рішення про опублікування звіту.

Ще одна можливість впливу на держави-порушники для деяких організацій полягає в направленні звіту про становище в країні у вищий орган: для Комітету експертів МОП - це Міжнародна конференція праці, для Комісії ООН з прав людини - ЕКОСОР. Однак варто пам'ятати, що такого роду вищі органи - завжди більше політичні організації, ніж правозахисні, тому вони оцінюють ситуацію не стільки з погляду наявності чи відсутності порушення прав людини, скільки з погляду політичної доцільності чи недоцільності покарання держави-порушника. І в будь-якому випадку вони

ніколи не розглядають окремі порушення, якщо вони не носять масовий чи

о п

грубий характері .

Найбільш ефективними є органи й організації, що мають право прийому та розгляду індивідуальних скарг (петицій) від громадян і організацій - жертв порушень прав людини. Тобто, ці організації проводять квазісудовий процес, на якому ведуть спори дві сторони - обвинувачувана держава й особа, що заявляє про порушення його прав. За результатами виноситься рішення, обов'язкове для виконання державою юридично чи фактично через величезний міжнародний авторитет відповідного органу та характеру самого рішення. Відмінність цих органів полягає в їх “обов'язку прийняти рішення по кожній спрямованій до них справі, навіть якщо це усього лише рішення з питання про його допустимість”^{32 33} . Таким чином, метою процедури є виправлення кожного конкретного порушення. Сторони при цьому можуть бути присутнім на розгляді їхньої справи (обсяг цього права варіюється в різних органах).

Подібних правозахисних інстанцій у світі дуже небагато, українець же може звернутися тільки до чотирьох з них: Комітету з прав людини, Комітету проти катувань, Європейського суду з права людини та Комітету зі свободи асоціацій МОП. Особлива увага в подальшому дослідженні буде присвячена саме Європейському суду з права людини, проте це зовсім не означає, що інші міжнародні органи й організації по захисту прав людини практично не мають впливу на захист прав та свобод людини.