Розділ 3 гарантії місцевого самоврядування

3.1. Основні гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб

Регулювання суспільних відносин в організації життєдіяльності на місцевому рівні вказує на те, що самоврядування в Україні, зазвичай, відіграє роль державного управління нижчого, первинного чи місцевого рівня, що виходячи із його природної сутності не відповідає місії цього системного суспільного явища. За такого підходу з місцевого самоврядування “вимивається” його “самоврядний” сенс і фактично легалізується втручання місцевих органів виконавчої влади у його функціонування. Нівелювання самоврядної сутності, применшування її вагомості в організації життєдіяльності на місцевому рівні обмежує реалізацію прав місцевого самоврядування в контексті децентралізації державного управління та деконцентрації виконавчої влади, розвитку демократичних основ формування громадянського суспільства, ставить під загрозу його існування в цілому. Цілком закономірно виникає потреба у його захисті.

Гарантування місцевого самоврядування ґрунтується на переконанні, що для його існування та ефективного функціонування недостатньо лише обумовлених нормативно-правовою основою організаційних заходів держави. У цьому процесі має брати участь і суспільство, оскільки в противному разі “створене” державою, а не таке, що “виникло” за потреби громади, самоврядування має вигляд штучного і якоюсь мірою чужорідною утворення в соціальному управлінні країною. З огляду на це концепція гарантування базується на виконанні необхідної та достатньої умови гарантування. Тут необхідною умовою слугує “державна” складова - організація та впровадження в державно-владні відносини місцевого самоврядування як організаційно структурованого інституту, а достатньою - “громадівська” - наявність потреби у самоврядуванні і виникненні його як системного суспільного явища у формі співіснування громадян, що ґрунтується на поєднанні ініціативи, самоорганізації та суспільної самодіяльності населення [2 , с. 170].

Відповідно до ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. З метою реалізації цієї конституційної норми в Україні на сучасному етапі здійснюється поступове формування сталої і узгодженої системи гарантій місцевого самоврядування. Гарантії місцевого самоврядування є одним з принципів місцевого самоврядування, передбачених ст. 4 Закону №280.

Система гарантій місцевого самоврядування – це сукупність засобів, які забезпечують дієву і ефективну реалізацію закріплених за ним Конституцією та законами України прав та належне виконання покладених обов’язків.

Ця система включає:

- загальні гарантії, до яких належать економічні, політичні, духовні;

- спеціальні гарантії (власне юридичні).

Спеціальні (юридичні) гарантії місцевого самоврядування являють собою правові засоби забезпечення його діяльності, які встановлені як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Органи місцевого самоврядування приймають власні нормативно-правові акти, які містять такі правові засоби. Цільове призначення цих гарантій полягає в тому, щоб забезпечити за допомогою цих засобів:

- організаційну та матеріально-фінансову самостійність органів місцевого самоврядування в рішенні питань місцевого значення;

- захист прав місцевого самоврядування та створення сприятливих умов для їх повнішої реалізації.

До гарантій, що забезпечують організаційну самостійність місцевого самоврядування належать закріплені законодавством про місцеве самоврядування організаційні основи місцевого самоврядування, принципи визначення компетенції органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади і встановлює межі, підстави та спосіб здійснення ними своїх повноважень. Отже, влада місцевого самоврядування повинна бути організаційно відокремлена від державної влади та діяти в певних межах автономно. Згідно з ч. З ст. 142 Конституції України держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Із змісту цього положення (крім вище згаданих конституційних норм) випливає, що органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади. Це означає, що органи місцевого самоврядування не є частиною єдиної ієрархічної системи органів державної влади, побудованої на основі принципу чіткої підзвітності нижчестоящих органів вищестоящим. Відокремлення місцевого самоврядування в системі управління також призначення посадових осіб місцевого самоврядування.

Частиною 2 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мамії* права вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважені. органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом. Такі випадки делегування повноважень районними та обласними радами передбачені, зокрема, ч. 2 ст. 44 цього Закону. При цьому слід зауважити, що законодавством встановлена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад (ст. 26 цього Закону), районних і обласних рад (ст. 43 Закону), що означає заборону передачі зазначених у цих статтях повноважень органам виконавчої влади.

Згідно з частиною 3 ст. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. При цьому ч. 4 ст. 143 Конституції закріплена норма, згідно з якою органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади компенсуються державою (ч. 4 ст. 142 Конституції України).

Передбачений ч. 3 статті 71 Закону №280 обов’язок місцевої державної адміністрації при розгляді питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування, гарантує його захист і втілення принципу законності, поєднання місцевих і державних інтересів, що їх закріплено в ст. 4 цього Закону. При цьому мається на увазі, зокрема, необхідність погодження проектів нормативних актів, які містять норми, що можуть зачепити права та інтереси територіальної громади (наприклад, розпоряджень місцевих державних адміністрацій), що знаходяться на розгляді відповідних служб органів виконавчої влади, з відповідними органами місцевого самоврядування тощо.

Гарантії реалізації принципу судового захисту прав місцевого самоврядування, закріпленого ст. 4 Закону №280, закладено в ч. 4 статті 71, якою передбачене право звернення до суду органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо визнання незаконними актів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування [8].

Отже, в Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів, які створюють правові та фінансові основи його діяльності. Проте від часу ухвалення Конституції України та базових для місцевого самоврядування нормативно-правових актів розвиток місцевого самоврядування фактично зупинився на рівні територіальних громад міст обласного значення, оскільки переважна більшість територіальних громад через їх надмірну подрібненість та надзвичайно слабку матеріально-фінансову базу виявилась неспроможною до виконання усіх повноважень місцевого самоврядування.