2.2. Особливості статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Конституція України закріплює основи правового статусу місцевого самоврядування: принципи організації і діяльності, повноваження, гарантії захисту та форми відповідальності. Насамперед, вона закріплює дворівневусистему місцевого самоврядування – село, селище, місто і вторинний рівень – район, область.

Серед іншого Конституція в галузі місцевого самоврядування закріплює: а) територіальні громади як принцип асоціації жителів сіл (об’єднань сіл), селищ і міст як організаційної основи всієї системи місцевого самоврядування; б) фінансові гарантій місцевого самоврядування з боку держави, яка приймає участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансове підтримувати і компенсувати певні витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади; в) роль місцевого самоврядування як гаранта прав і свобод громадян.

Тим часом Конституція України, закріпивши в ст. 5 принцип народного суверенітету, згідно з яким «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ», який здійснює її (владу) «безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», в такий спосіб зафіксувала існування в механізмі держави двох відносно відокремлених систем органів публічної влади: системи органів державної влади та системи органів місцевого самоврядування, які покликані здійснювати завдання і функції держави у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України.

Та обставина, що органи місцевого самоврядування формально не включені в систему органів державної влади, жодною мірою не означає їх відокремлення від процесу здійснення державної влади, проявом якого є державне управління. Про це засвідчує хоча б той факт, що Конституція України не містить прямої норми, де було б зафіксоване правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, як це передбачено, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації. Не викликає сумнівів, що у цьому відношенні Основний Закон України є точнішим з огляду на державно-правові реалії.

Про віднесеність органів місцевого самоврядування до механізму держави свідчить чимало й інших факторів, серед яких найголовнішим є передусім те, що створення органів місцевого самоврядування є насамперед результатом волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а не лише наслідком самоорганізації територіальних громад. Про обов’язковість їх існування в державному механізмі йдеться, зокрема, в частині другій ст. 5 Конституції України, згідно з якою «народ здійснює владу через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», а також в частині третій та четвертій статті 140, де визначено, що «місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», що «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради». В такий спосіб Конституція не лише зафіксувала обов’язковість заснування органів місцевого самоврядування, але й, по суті, визначила їх систему.

Місцеве самоврядування взагалі не віднесено до жодної із названих вище влад, то з цих позицій можна констатувати, що в Конституції закладене певне протиріччя. З одного боку, вони здійснюють одну й ту ж саму владу, що й органи державної влади, джерелом якої є весь народ, а з іншого – їм (органам місцевого самоврядування) не знайшлося місця в тріаді розподілених влад.

Торкаючись питання віднесеності місцевого самоврядування до механізму держави з точки зору розподілу влад, треба насамперед відзначити таку закономірність: чим вищий рівень влади, тим контрастніше проявляється її розподіл на законодавчу, виконавчу та судову, і, навпаки, розподіл влад поступово зникає на нижчих сходинках організації публічної влади. Таким чином, у повному обсязі цей принцип діє тільки на вищому державному рівні, де саме і здійснюється законодавча влада [14, с. 19].

Належне функціонування системи місцевого самоврядування пов’язане з правовими засадами його регулювання, відповідністю загальновизнаним стандартам демократії та соціальної справедливості, оскільки за умов демократичного режиму на цю інституцію покладається найбільше навантаження в здійсненні влади на місцях. Від належного функціонування його системи, кадрового забезпечення, використання вироблених світовою цивілізацією правил його організації з урахуванням власного національного досвіду, історичних традицій та діяльності залежить міцність соціальних засад державного устрою України, удосконалення управління загальнодержавними та місцевими справами. Безперечно, діяльність органів місцевого самоврядування значною мірою пов’язана з людьми, службовцями, які працюють в системи цих органів, їх професійними знаннями, професіоналізмом, компетентністю, добросовісністю [1, с.57].

Особливістю характеризується встановлення правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування. В понятті посадової особи підкреслюється, що це особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Види посад виділені у ст. 3. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Віднесення законом виборних посад, на які особи обираються територіальною громадою (статті 3 та 14), певною мірою протирічить поняттю служби в органах місцевого самоврядування, наведеному в ст. 1 Закону про службу в органах місцевого самоврядування, в якій говориться, що це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, оскільки постійна основа їх діяльності розпочинається з часу обрання та закінчується терміном, на який вони обрані, що, до речі, відповідає принципу самостійної кадрової політики в територіальній громаді. Про стабільність та постійність служби на виборних посадах можна говорити лише з тим застереженням, що їх дотримання пов’язано з терміном перебування на посаді, який встановлено законом [1, с.60].

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначений Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про службу в органах місцевого самоврядування" та іншими.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, керуються вони у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим – також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів АРК, прийнятими в межах їхньої компетенції.

На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" [7].

Основні обов’язки посадових осіб місцевого самоврядування:

– додержання Конституції і законів України, інших нормативно-правових актів, актів органів місцевого самоврядування;

– забезпечення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності органів місцевого самоврядування;

– додержання прав та свобод людини і громадянина;

– збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв’язку з виконанням службових обов’язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розголошенню;

– постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;

– сумлінне ставлення до виконання службових обов’язків, ініціативність і творчість у роботі;

– шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

– недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити інтересам місцевого самоврядування та держави [7].

Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється шляхом обрання на посади територіальною громадою, обрання або затвердження відповідною радою, призначення на посади сільським, селищним, міським головою, головою районної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Посадові особи місцевого самоврядування, які вперше обираються чи призначаються на службу, складають Присягу, яку підписують. Текст Присяги зберігається за місцем роботи відповідної посадової особи, про складення Присяги робиться запис у трудовій книжці. Новообрані сільські, селищні, міські голови, голови рад складають Присягу на сесії відповідної ради.

У Законі про службу в органах місцевого самоврядування наводиться класифікація посад в органах місцевого самоврядування та встановлюються ранги посадових осіб. Встановлено сім категорій посад, яким відповідають п’ятнадцять рангів.

Підсумовуючи сказане, треба зазначити, що в особливістю статусу органів місцевого самоврядування є їх відносна відокремленість від органів державної влади, водночас вони є частиною державного механізму, а у функціональному плані найтісніше пов’язані з виконавчою владою, основне соціальне призначення якої полягає у виконанні Конституції і законів України.