2.3.2. Градостроительное зонирование и планировка территории

p> Планировка территории в соответствии с Главой 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации  включает:

проект планировки территории (без проекта межевания в составе проекта планировки);

• - проект планировки территории, содержащий в своем составе проект межевания (и проекты градостроительных планов земельных участков в составе проекта межевания);

проект межевания территорий (с проектами градостроительных планов земельных участков в составе проекта межевания);

Основанием для планировки территории (статья 45 части 2-5 ГрК РФ) являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.

Преемственность решений в системе «генеральный план - проект планировки» является вполне привычной для отечественного градостроителя. Однако фиксация в законе этой связи предполагает, что вся документация по планировке будет легитимной только при условии наличия генерального плана или иного документа территориального планирования. Возникает иллюзия, что градостроительный процесс может быть заблокирован при устаревших генеральных планах. Поэтому прежде всего отметим, что факт отсутствия документов территориального планирования может иметь место только в двух случаях, когда:

1) применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов,

2) применительно к ранее утвержденным в установленном порядке документам территориального планирования органами публичной власти, утвердившими такие документы, были приняты решения о признании утратившими силу некогда утвержденных документов (поэтому указанный факт не имеет места когда, например, истек «расчетный срок» генерального плана поселения, если только не было соответствующего решения о признании генерального плана утратившим силу).

При этом планировка территории является универсальным способом действий по упорядочению территории. Документация по планировке территории подготавливается применительно ко всем территориям - застроенным или подлежащим застройке (часть 2 статьи 41), а также незастроенным и не предназначенным для строительства (часть 3 статьи 41).

Между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории устанавливается двухсторонняя связь.

С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (часть 5 статьи 45 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки через установку градостроительных регламентов предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности, через назначение территории (виды разрешенного использования недвижимости), предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон. 

С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части установления или уточнения градостроительных регламентов по предельным параметрам разрешенного строительства (часть 15 статьи 46 ФЗ-190). При этом следует отметить, что совокупное прочтение норм частей 4-6 статьи 42 ГрК РФ позволяет говорить о том, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки не только применительно к предельным параметрам, но и иным компонентам.

Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат планировки градостроительные планы земельных участков, которые определяют:

1) отношения публичной власти и частных лиц - физических и юридических в случаях:

- предоставления земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденными в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам осуществляется государственный кадастровый учет до того, как будут осуществляться действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;

- выдачи разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка - в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;

- выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;

2) действия частных лиц в случаях:

- подготовки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка - в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;

- осуществления строительства в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.

Градостроительные планы земельных участков подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех земельных участков, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 1 статьи 44 ГрК РФ).

Таким образом, по существу, градостроительный план земельного участка представляет собой интегральный документ, определяющий взаимоотношения публичной власти и частных лиц.

Градостроительный план земельного участка содержит не любую информацию, а только ту, которая может считаться легитимной. Такую информацию составляют описания градостроительных регламентов и ограничений на использование земельных участков, в составе правил землепользования и застройки, принятых  в качестве местного нормативного правового акта. Этим определяется главная линия преемственной связи в системе  градостроительного зонирования между градостроительным планом земельного участка и правилами землепользования и застройки.

При отсутствии правил землепользования и застройки, но не позднее 1 января 2010 года, описание видов использования земельного участка и параметров строительства может определяться документацией по планировке территории.

3. Градостроительное зонирование: противостояние правового и административно - технократического подходов к регулированию градостроительной деятельности

Современная ситуация в России характеризуется противостоянием двух моделей градостроительного регулирования.

Первая модель, относительно новая для России, появилась в ответ на изменение политического и экономического строя и движется в направлении  рыночной экономики, демократических прозрачных процедур. Эта модель представлена в данных рекомендациях. По существу - это модель, отринувшая неадекватную новым условиям идеологию советского градостроительства, но использующая все наработанные в то время технические и методические средства. Ключевым элементом этой модели, которую можно назвать правовой, является градостроительное зонирование. Правовая модель закреплена градостроительным и, отчасти, земельным законодательством федерального уровня.

Вторая модель является продуктом инерционного воспроизводства советской системы управления в сфере градостростроительства, попытками ее адаптации к рыночным условиям. Эта модель сохраняет дух и идеологию советского административного градостроительства при внешнем камуфляже в виде псевдо-правовых процедур. По своему содержанию - это административно-технократическая модель. Она является по преимуществу продуктом московской бюрократии, вовлеченной в сферу строительного бизнеса, и частично перенимается некоторыми субъектами Российской Федерации, которые пытаются следовать столичному примеру. Большинство нормативных актов и процедур, проводимых в рамках такой модели, противоречит федеральному законодательству.

Таково положение дел на данный момент. Поскольку это противостояние является самым важным вопросом для дальнейшего развития градостроительной деятельности в России представляется необходимым вскрыть его содержание.

Обратимся к опыту Москвы.

Под девизом «внимательного отношения к каждому случаю строительства и контролю за архитектурным обликом города» московская модель регулирования градостроительной деятельности сохранила и развила основной прием градостроительного регулирования советского периода - индивидуально-выборочный подход к каждому конкретному субъекту и объекту градостроительной деятельности. Для каждого инвестора  регламенты определяются только индивидуально - на основе обязательной предпроектной проработки планируемого здания и земельного участка со множеством предварительных согласований. Застройщики практически никогда не используют впоследствии этот «проект», несмотря на то, что выданный им регламент и параметры строительства  отслеживаются очень строго. Это специальное, «коррупционное проектирование» в поддержку системы индивидуально устанавливаемых регламентов использования участка. Кстати, этой процедурой косвенно подтверждается исходная неопределенность существующей градостроительной документации более «высокого уровня» с точки зрения установления прав собственников на использование и развитие земельных участков и другой недвижимости. Весь «разрешительный» процесс движется долго и непредсказуемо.

Напомним, что градостроительное зонирование адресовано напрямую собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков и другой недвижимости, а также инвесторам (или застройщикам), желающим осуществить какое-либо строительство. Его цель - прояснить заранее их права на использование и развитие их недвижимости, а также процедуры, по которым они должны двигаться, минимизируя количество «посредников» и, тем самым - непродуктивные затраты. Это позволяет собственникам и инвесторам оценить свои затраты и ожидаемые доходы от инвестиционного проекта до начала проектирования, с минимальными издержками по времени.

В Москве дело обстоит прямо противоположным образом. Система градостроительного регулирования адресована управленцам и проектировщикам и на них замыкается. Только «из их рук» правообладатели и инвесторы могут получить информацию (после оплаты работ по ее специальной подготовке) о правах использования недвижимости. Так, в официальной брошюре НИИиПИ Генерального плана г. Москвы, поясняющей принципы и методы региональной системы регулирования, указано, что: «целью градостроительного зонирования территории Москвы является установление градостроительных условий использования территории города, обеспечивающих экологическую безопасность, культурную преемственность, социальный комфорт, экономическую эффективность и устойчивость градостроительного развития столицы» (стр. 4). «Материалы градостроительного зонирования территории г. Москвы используются для:

• - включения соответствующих показателей перспективного использования территории в состав исходно-разрешительной и градостроительной документации;

• - оценки эффективности существующего использования территории;

• - оценки инициативных проектных предложений на соответствие Генеральному плану г. Москвы, градостроительным планам административных округов, ...районов, территорий особого статуса;

• - включения и учета соответствующих показателей использования территории при установлении земельных и имущественных отношений;

• - информирования жителей города Москвы и других участников градостроительной деятельности (инвесторов, застройщиков, предпринимателей) о перспективах градостроительного развития территории;

• - проведения экспертизы, согласования и утверждения проектной и разрешительной документации ...;

• - рассмотрения судебно-арбитражными органами конфликтных ситуаций и случаев нарушения правовых норм, связанных с использованием территории» (стр.43).

Здесь есть все, кроме самого главного - установления содержания и объема прав использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Документы градостроительного зонирования Москвы не дают правообладателям недвижимости и инвесторам такого права напрямую и непосредственно. Управленцы и сотрудники научно-исследовательского института под прикрытием «градостроительного зонирования» заняты захватывающей творческой деятельностью. Только они, и никто другой, в результате этих действий могут определить права использования недвижимости в индивидуальном порядке. До тех пор, пока такие действия не произведены (по индивидуальным заявкам и за отдельную плату), нет, и не будет знания о правах использования недвижимости, несмотря на номинальное наличие «градостроительного зонирования». Вот почему такое зонирование является ничем иным, как псевдо-зонированием - камуфляжем, прикрывающим административно-бюрократическую систему.

В «Законе о градостроительном зонировании территории города Москвы»  от 09.12.98 № 28 указано, каковы должны быть регламенты (типы функционального назначения - статьи 3-4, типы строительного назначения -  статьи 5-6, типы ландшафтного назначения -  статьи7-8) и как они должны разрабатываться (статьи 10 - 15). Самих же регламентов закон не содержит. Как уже говорилось, они появляются только в конце многоступенчатой системы проектных проработок и согласований и только индивидуально.

Ключевая норма этого закона следующая: "Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости ... устанавливаются Правительством Москвы". Это означает самое главное: не градостроительное зонирование (несмотря на его номинальное наличие), которое согласно федеральным законам должно утверждаться представительными, а не исполнительными органами власти, предопределяет в Москве для правообладателей недвижимости и инвесторов ответы на ключевые для них вопросы, а индивидуальные решения чиновников по персональным запросам.

Противоречащая федеральному законодательству норма была «преемственно развита» до логического завершения более поздним законом города Москвы от 14 мая 2003 года № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», который ввел институт, так называемых, индивидуальных актов разрешенного использования каждого земельного участка. Например, в пункте 1 статьи 27 указанного закона содержится норма, посредством которой узурпируется полномочие представительного органа власти по установлению разрешенного использования недвижимости в пользу ведомства в составе исполнительного органа: «Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка, разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы». 

То, что в московской практике называется «градостроительный регламент», возникает в результате многостадийной и длительной подготовки, последовательно:

1) на этапе генерального плана;

2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;

3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;

4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;

5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;

6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.

Оценивая такое неадекватное понимание градостроительных регламентов и способов их конструирования, необходимо отметить, что на весь неопределенно длинный период разработки таких регламентов будет сохраняться (а точнее закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях города.

Однако самое парадоксальное состоит в том, что даже если и предположить, что по прошествии длительного времени такие «градостроительные регламенты» будут наконец установлены, то правовая неопределенность не будет преодолена. Дело в том, что таким образом понимаемые «градостроительные регламенты» равнозначны установлению "целевого назначения" и индивидуальных параметров строительства применительно к каждому отдельному земельному участку. Такие регламенты говорят только об одном: "так есть сейчас, и так должно оставаться в дальнейшем". Они не содержат ответ на вопрос, как может быть изменена ситуация на участке в будущем. Чтобы получить этот ответ, правообладателю недвижимости, инвестору потребуется опять разрабатывать "разрешительную документацию" применительно к его инвестиционным намерениям для конкретного участка, несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем «градостроительных регламентов».

Эта противоречащая федеральному законодательству практика представляется как эталон архитектурного контроля за регламентом и действиями инвестора и предлагается другим регионам как образец для подражания.