2.3. Связь градостроительного зонирования с территориальным планированием и планировкой территории

2.3.1. Градостроительное зонирование и территориальное планирование

Выше рассматривался вопрос о разном статусе генерального плана и нормативного правового акта градостроительного зонирования. Первый устанавливает функциональное зонирование, общие характеристики использования территории, характер застройки и инфраструктуры на долгосрочную перспективу. Градостроительное зонирование опирается на текущие тенденции в развитии территории, поскольку не может устанавливать права использования недвижимости, «не глядя» на то, что сейчас, в данный момент существует.

Однако между территориальным планированием и градостроительным зонированием существуют связи технологического свойства, обеспечивающие преемственность решений. Как обеспечить эту связь на уровне пространственных решений будет рассмотрено в следующих главах, сейчас же коснемся  правовых вопросов подобного  обеспечения  преемственности.

Градостроительное зонирование - это правовой язык общения местной публичной власти с частными лицами - инвесторами и правообладателями недвижимости. Особенность этого языка состоит в том, что публичная власть не претендует указывать в императивном порядке частным лицам, что им конкретно предстоит делать, но официально предъявляет им некоторые юридические рамки для свободного предпринимательства, которое выгодно двум сторонам - и публичной власти, и частным лицам. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, публичная власть одновременно должна знать, точнее - выработать знание, о двух «вещах»: во-первых,  о том, что она будет делать сама и во-вторых, о том, как побудить частных лиц делать то, что будет выгодно для всех. Чтобы выработать такое знание, нужна технология, которая начинается с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.

Территориальное планирование на местном уровне - на уровне поселений, городских округов - имеет свою специфику, которая отличает его от территориального планирования, осуществляемого органами публичной власти вышестоящих уровней - муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации.

Специфика состоит в том, что именно на местном уровне (а не на региональном и, тем более, не на федеральном) происходит непосредственное общение публичной власти с частными лицами в том отношении, что именно здесь определяются  территориальные зоны, в пределах которых будет происходить жизнедеятельность частных лиц - жилые, производственные, рекреационные и прочие. Определяются эти зоны сначала посредством функционального зонирования, а затем - посредством градостроительного зонирования.

Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию, так сказать, как на «позитив и негатив» - с позиций различных публичных субъектов территориального планирования.

При осуществлении территориального планирования на федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального «каркаса развития территории». Каркас этот складывается из двух компонентов - инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам - это создание нового (позитивные действия). Применительно к территориям - это сохранение, защита от вторжения нецелесообразных позитивных действий (то есть негативные действия в форме защиты). Для Российской Федерации - это земли лесного фонда, земли водного фонда. Для субъектов Российской Федерации - это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и освоения, в том числе, со стороны органов местного самоуправления, частных лиц. Территории внутри защищаемого экологического каркаса - это территории, освоение которых регулируется уполномоченными государственными органами, но регулирование «освоения» которых осуществляется не посредством функционального зонирования в системе градостроительной деятельности, а посредством иного зонирования, которое осуществляется вне системы градостроительной деятельности.

Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса территорий (внутри земель лесного и водного фонда, внутри особо охраняемых природных территорий, внутри земель обороны и безопасности, внутри сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют функциональное зонирование. Они могут только направлять органам местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса (или вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования). Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования - это установление, изменение границ указанных земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным зонированием.

Территория внутри экологического каркаса - это территория, непосредственно контролируемая государственными органами. Территория за пределами экологического каркаса - это «то, что осталось», после того, как был выделен защищаемый государственными органами экологический каркас. Это та территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, решения по поводу развития которой принимают органы местного самоуправления. По факту выделения экологического каркаса эти решения могут приниматься только при соблюдении определенных рамок, установленных в соответствии с законодательством государственными органами. Один из способов подготовки таких решений - это функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, фиксируемое в генеральных планах поселений, городских округов. 

Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, но с некоторой долей условности, можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципалитеты, планирует «для себя», а муниципалитеты гораздо в большей степени, чем государство, планируют «для других» - для частных лиц. Для того чтобы планировать «для себя», не нужно функциональное зонирование, а для того, чтобы планировать «для других» нужно осуществлять функциональное зонирование как начальный этап для осуществления градостроительного зонирования.

Гипотетически есть два способа, две технологии создания юридического «языка общения» местной власти с частными лицами - одностадийная технология, или двухстадийная технология. Одностадийная технология - это, когда в генеральном плане содержится «все» - и функциональное зонирование, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двухстадийная технология - это, когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт - правила землепользования и застройки с градостроительным зонированием.

Принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования имеет то, что функциональное зонирование генерального плана и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки, где устанавливаются градостроительные регламенты, должны быть разнесены по разным документам в силу их правового статуса (двухстадийная технология).

Генеральный план, как уже неоднократно указывалось выше, это долгосрочное планирование выполнения полномочий-обязательств местной публичной власти. Эти полномочия-обязательства распространяются главным образом на общественную инфраструктуру. Общественная инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого, планируемого развития определяются масштабами развития того, для чего служит инфраструктура - роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами-полномочиями публичной власти. Масштабы прогнозируемой, планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На местном уровне связь между двумя компонентами генерального плана - «инфраструктурными обязательствами» публичной власти и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.

При этом особенность публичной власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры состоит в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен «просроченных расчетных сроков действия генеральных планов». Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, и никто не несет ответственности за их неисполнение, кроме административных работников, на которых могут налагаться административные санкции. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем принуждения публичной власти принимать и выполнять отдельные документы - планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением. Однако федеральный закон объективно не может установить прямые последствия и санкции за неисполнение этой части генерального плана, связанной с обеспечением развития общественной инфраструктуры.

В отличие от этой «необязательной» части, градостроительные регламенты с момента их введения обязаны исполняться  всеми лицами. Юридические последствия за их неисполнение установлены вполне четко в отношении каждого субъекта.  

Сочетание двух различных по юридическому статусу частей в одном документе, который в этом гипотетическом случае в одной части был бы адресован выборочному кругу лиц (администрации, но без установления обязательности выполнения), а в другой части - всем (и администрации, и правообладателям недвижимости, и инвесторам с установлением обязательности выполнения и последствий за невыполнение), оказывается нереализуемой юридической конструкцией по причине ее внутренней противоречивости.  Разнородные части следует освободить друг от друга и разместить в двух различных документах, после чего противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный, реальный и реализуемых механизм. Этим определяется необходимость функционального зонирования в генеральном плане, и отдельно - разработки и введения в действие правил землепользования и застройки, реализующих  принципы градостроительного  зонирования