2.2.2. Принципы и технологии градостроительного зонирования

Ценности защиты прав собственников недвижимости и субъектов инвестирования определяют принципы и технологии градостроительного зонирования. Становление этих принципов и технологий шло в России на протяжении последних 10 - 12 лет в разных формах: отбраковки и адаптации западных рецептов и разработки оригинальных трактовок и методов, отражающих российские нормы. На последнем этапе эти принципы и технологии прошли правовое закрепление в ходе работы над написанием, согласованием и принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Принцип 1 Ограничения прав собственников на использование и развитие недвижимости в интересах сообщества граждан.

Одной из важнейших сторон градостроительного регулирования является установление и регулирование конкретных (актуальных) прав собственников объектов недвижимости  в отношении их использования и развития путем строительства и реконструкции. В системе градостроительного зонирования эта задача должна считаться одной из главных. В административно-командной системе эта важнейшая задача практически отсутствовала.

Право собственности представляет собой сложную юридическую конструкцию, особенно в сфере недвижимости. Это право организовано как конгломерат различных прав. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации право собственности на недвижимость включает права владения, распоряжения и пользования своим имуществом.

Право владения представляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуществом.

Право распоряжения представляет собой юридически обеспеченную возможность определять юридическую судьбу имущества. Собственник по своему усмотрению может совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и интересы других лиц, в том числе:

- отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, например, путем продажи или договора мены;

- передавать имущество, оставаясь его собственником, или свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом;

- отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, например, вносить в качестве уставного капитала;

- распоряжаться имуществом иным образом, например, завещать его и дарить.

Право пользования представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоду в различных формах.

Действия по владению и распоряжению недвижимостью регламентируются Гражданским кодексом, Земельным кодексом и иными законами Российской Федерации. Сложнее дело обстоит с пользованием недвижимости или с использованием недвижимости.

Ни один федеральный или региональный закон не устанавливает и в принципе не может устанавливать, каким образом собственник может использовать свой конкретный участок не вообще, а в определенном месте, окруженном другими конкретными земельными участками. Имеет ли собственник право в этой ситуации использовать свой участок под жилую функцию или под торговлю, или производство? Или он может все эти виды использования применить одновременно? Количество вопросов по использованию может быть продолжено бесконечно. Например, если собственник имеет право использовать свой участок для строительства здания (это тоже возможность использования), то каковы параметры этого использования? Он может делать все что захочет и ограничен только собственными интересами или он, предположим, обязан строить не выше 3 этажей и только по «красным линиям»?

Применительно к обсуждаемым вопросам федеральное и региональное законодательство в принципе не может строиться иным образом, или нет и не может быть в принципе иного способа решения таких вопросов, как только выполнить две «вещи»: 1) определить базовые нормы относительно того, как эти вопросы должны решаться; 2) переадресовать «задание» местным властям решать эти задачи посредством принятия и применения соответствующих нормативных правовых актов, действие которые распространялось бы на неограниченный круг лиц - включая субъектов публичной власти и частных лиц. Такими нормативными правовыми актами являются правила землепользования и застройки. В этом состоит их неизбежная необходимость.

Градостроительное зонирование - это система, предназначенная для установления и градостроительного регулирования прав собственников недвижимости или инвесторов только на ее использование и развитие - реконструкцию и строительство.

Первая идея состоит в том, что использование недвижимости обязательно должно регламентироваться в интересах сообщества. Лозунг «собственность священна» родился еще в недрах древнеримского права и стал на долгое время одним из символов свободы. Любая буржуазная революция, устанавливающая свободы гражданам, начиналась с заклинаний о священном праве собственности. Французская революция XVIII века сопровождалась демонстративным сжиганием кадастровых поземельных книг, поскольку в горячих головах революционеров любое вмешательство государства рассматривалась как посягательство на священное право собственности. Они считали, что кадастровый учет и налоги ограничивают права гражданина на распоряжение его земельным участком, его собственностью. Это, конечно, примеры крайнего, экстремального отношения к регулированию прав на недвижимость. Однако регулирование прав пользования и баланс интересов собственников недвижимости остается важнейшей и неизбежной задачей демократического общества на любом этапе его развития.

Недаром закон вводит следующую важнейшую норму: собственник может по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат законодательству и не нарушают права и интересы других лиц. В этом состоит главный принцип использования - моя свобода кончается там, где начинается свобода другого собственника. Как примерить желание одного собственника сделать на своем участке курятник или хлев для содержания скота, а его соседа - организовать кафе или ресторан. Эти виды активности явно противоречат друг другу - в одном случае - это производство с неприятными запахами и грязью, а на соседнем участке должны быть приятные запахи еды и располагающая обстановка. Очевидно, что конфликт интересов неизбежен. Многочисленные случаи из практики наших городов все время подтверждают эту истину -соседствующие виды деятельности не должны противоречить друг другу, а органично сочетаться.

Проблема осложняется еще и тем, что в разных местах города люди по-разному относятся к соседству одних и тех же функций. На периферии города, в спальных  районах сочетание ресторана и жилья может вызвать бурю негодования жителей, тогда как в центре города наличие на крошечном участке 10 - 15 различных видов деятельности, включая жилье и ресторан, только приветствуется или, по крайней мере, не вызывает негативных эмоций. Поэтому во избежание конфликтов, для повышения привлекательности жилой среды и мест приложения труда, повышения, а не снижения стоимости недвижимости и доходов права использования необходимо регулировать, ограничивать, устанавливать в интересах городского сообщества.

Вторая идея состоит в том, что эффективное регулирование права использования недвижимости может быть осуществлено только на местном уровне. Принципы, методы, основные подходы к ограничению на использование могут и должны определяться законодательством. Однако возможности использования недвижимости в определенном  «реальном» месте и времени всегда очень конкретны, завязаны на десятки местных факторов, специфических условий и, как правило, определяются не только рациональными нормами, но и более сложными мотивами. Во многом оценка соседства различных видов деятельности и функций как благоприятная обусловлена традициями данного места, привычками и вкусами людей, особенностями конкретного города. То, что приемлемо в новом городе, в котором большинство населения работает на одном крупном предприятии, выделенном в отдельную промышленную зону, отнесенную от города на определенное расстояние, не будет радовать людей, выросших в историческом городе с привычной уличной суматохой и тесной интеграцией самых разных видов деятельности.

Общих рецептов здесь быть не может, единообразных законодательных норм, детально регламентирующих использование земельных участков по всей стране, не может быть по определению. Однако, применительно к этому самоочевидному положению приходится иногда наблюдать намерения тотальной унификации в качестве «простого методического приема-помощи в проектировании». Регулирование и регламентирование прав собственника на использование и развитие конкретной, принадлежащей ему недвижимости должно проводиться на местном уровне и является одной из основных и уникальных задач местного самоуправления.

Третья идея заключается в том, что право использования существенно влияет на стоимость недвижимости, поскольку от возможностей использования зависит, какую выгоду может извлечь собственник, пользователь  или арендатор недвижимости (участка, здания, помещения). Очевидно, возможность построить пятиэтажное здание и продать построенные объекты определяет одну стоимость недвижимости, а возможность построить 16-этажный дом - другие доходы. Использование недвижимости под производство даст одни показатели, тогда как разрешение построить и эксплуатировать казино, по-видимому, предполагает более высокие доходы и, соответственно, повышенную стоимость участка и зданий. Тем самым регламентирование - ограниченное или неограниченное использование - становится важнейшим фактором, определяющим стоимость недвижимости и размеры получаемого дохода. Градостроительное зонирование регулирует права собственников и инвесторов, преследует цели повышения или, по крайней мере, не снижения стоимости недвижимости и показателей ее доходности

Основной принцип градостроительного зонирования - ограничение прав собственника в возможностях использования своей собственности в интересах сообщества, с учетом интересов других собственников - противостоит иллюзии полной свободы в использовании недвижимости. Недаром специалисты в области земельных отношений говорят, что нет более ограниченного права собственности, чем собственность на землю. Одновременно высвечиваются задачи и проблемы установления системы градостроительного зонирования в каждом конкретном месте. Суть этих задач - определить, каким образом достичь баланса интересов разных людей и групп при одновременном росте экономики и инвестиций, защите интересов местного сообщества и других противоречивых требований.

Принцип 2  - публичности градостроительного зонирования

Процедуры градостроительного зонирования, согласно которым регулируются права использования, рассматриваются заявки, осуществляются согласования и принимаются решения, определяющие выдачу разрешений на строительство, являются публичными.  

Градостроительное зонирование относится к публичному типу регулирования - оно  устанавливает регламенты и процедуры заранее, для всех собственников, инвесторов, заявителей в одном и том же формате и публично предъявляется городскому сообществу. Это коренное отличие градостроительного зонирования от административно-командного градостроительного регулирования советского времени и современной административно-технократической его разновидности, в котором действуют принцип индивидуально-выборочного установления прав и возможностей строительства для каждого заявителя.

Принцип 3 - открытости и доступности информации о землепользовании и застройке

К важнейшим принципам градостроительного зонирования относится обеспечение равных прав для всех собственников, пользователей недвижимости, а также инвесторов  в применении норм градостроительного регулирования, а также доступа к информации о правах использования и о возможностях строительного развития. Данный принцип проявляется в нескольких особенностях системы градостроительного зонирования и кардинальным образом отличает ее от градостроительства советского периода.

Большинство видов градостроительной документации при административно-командной системе было недоступно для жителей города и инвесторов. Допуск к материалам генерального плана ограничивался даже для большинства профессионалов, не обладавших соответствующими допусками, выдаваемыми уполномоченными органами. Проекты детальной планировки были документами ограниченного доступа, так называемого «служебного  пользования».  Таким образом, градостроительная документация, которая лежала в основе принятия решений, была доступна для очень узкого круга управленцев и недоступна для граждан и застройщиков. Существенным также является то обстоятельство, что градостроительная документация - это специальный язык карт и текстов. Даже если кто-то и получал доступ к нему, то оценить эффективность решений и справедливость установленных требований они не могли. Доступ к информации был построен таким образом, чтобы создать «неравновесные условия» - преимущество имели чиновники - и ущемлены возможности всех остальных субъектов этого процесса.

Градостроительное  зонирование - это открытая система, предполагающая максимально возможное информирование граждан. Особенно важно, что открытость информации распространяется на картографическую часть системы, а не только на текстовые материалы. Открытость информации распространяется как на правовые вопросы регулирования, так и на технические, такие как экологические ограничения использования участков или ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры.

Важно отметить, что ответственными за предоставление информации и  возможность ознакомления с положениями градостроительного зонирования являются органы местного самоуправления. Все материалы и документы в системе градостроительного зонирования публикуются в открытой печати и подлежат распространению среди жителей и всех желающих путем:

- их бесплатного предоставления и или открытой продажи;

- создания условий для ознакомления с документами в полном комплекте, включая  картографические и иные материалы;

- предоставления физическим и юридическим лицам услуг по оформлению выписок из документов, а также по изготовлению необходимых копий.

Принцип 4 - участия граждан в принятии решений о землепользовании и застройке

Система градостроительного зонирования основана на принципе прямого участия жителей, предпринимателей, организаций в принятии решений, которые влияют на их благосостояние, бизнес, условия проживания. Это важнейший принцип современной системы управления, который существенным образом меняет критерии и способы разработки документов и гарантирует учет интересов всех субъектов, что закреплено во многих статьях Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Ранее действовавшая система градорегулирования предполагала в качестве главного основания принятия решения мнение профессионалов. Считалось, что специалист должен определить наилучшее решение для каждой конкретной ситуации и рекомендовать это решение власти. Далее властные структуры на основе мнения (предложения) специалистов должны были принимать окончательное решение. Эта схема в последние 20 лет вызвала многочисленные возражения и стала считаться недостаточно эффективной с точки зрения демократического процесса и развития рыночной экономики.

Во-первых, в этой схеме мнение субъекта или субъектов, в интересах которых принимается решение, не учитывается «напрямую». Его интересы как бы представляет другой субъект  - специалист или власть.

Во-вторых, мнение собственника или инвестора также важно наряду с другими участниками процесса, поскольку именно он, в конечном счете, рискует своими деньгами, бизнесом, благосостоянием и удобством проживания.

В-третьих, далеко не всегда мнение специалиста безоговорочно справедливо, поскольку не  всегда можно иметь дело с заранее проверенным высоко грамотным и апробированным профессионалом. На практике как раз наблюдается дефицит специалистов подобного уровня, и собственник должен иметь возможность защитить себя от некомпетентного решения. Кроме того, не следует забывать, что возможны сложные ситуации, когда у разных специалистов могут быть разные мнения, а в области строительства, как правило, так и бывает. Особенно это касается специалистов разных профессий, которые одну и ту же ситуацию будут интерпретировать по-разному.

В-четвертых, и чиновники, и специалисты, принимающие решения, исходят при этом не только из соображений общей справедливости, универсальных принципов общего благополучия, но и преследуют собственные цели и интересы. Это неизбежно. Другое дело, насколько их личные ценности и интересы могут повлиять на объективность, беспристрастность решения. Большинство решений в социальной, а не в технической сфере, чрезвычайно сложны и не поддаются однозначной простой трактовке с помощью простых критериев. Поэтому участие субъекта, в отношении которого принимается решение, в его выработке становится одной из важных норм обеспечения социальной справедливости и гарантии того, что чиновники или специалисты не будут злоупотреблять данными им полномочиями.

Участие собственников, пользователей недвижимости, инвесторов и других субъектов в принятии решений относится к одному из главных признаков демократического отправления процедуры и характеризует  наиболее привлекательную среду для ведения хозяйственной и другой деятельности и инвестирования.  Поэтому градостроительное зонирование - это система регулирования, которая предполагает участие граждан в процессе принятия решений.

Принцип 5 - баланс общественных и частных интересов

Традиционная система градорегулирования в советское время складывалась со смещенным балансом интересов в сторону государства. Государственные и муниципальные власти или нарушали права правообладателей земельных участков, или игнорировали их, преследуя при этом самые разные цели. Например, необоснованно ущемлялись права правообладателей участков и зданий, в том числе жилых домов, расположенных на участках, предусмотренных в генеральных планах для какого-либо перспективного строительства (дорог, инженерных коммуникаций, массового жилищного строительства многоэтажными многоквартирными домами). Как правило, финансирование подобного строительства не планировалось даже на перспективу, программы подобного строительства не разрабатывались, и даже необходимость большинства из них могла быть поставлена под сомнение. Собственники квартир и домов на таких участках находились в состоянии вечного ожидания. С одной стороны, им запрещали закрепление прав на земельные участки, препятствовали осуществлению строительства и даже реконструкции их недвижимости, чтобы не повысить ее стоимость, если в перспективе  ее потребуется выкупать у собственника. С другой стороны, власти не имели денег не только для выкупа, но и для намеченного когда-то строительства и поэтому не объявляли о своих намерениях, не осуществляли каких-либо действий.

В рыночной экономике ситуация меняется - частный бизнес и права собственников на недвижимость становятся ключевыми источниками процветания людей, государства, местной власти. От того, насколько будут защищены интересы частного бизнеса и частного собственника недвижимости, зависят темпы и уровень развития экономики и общества. Поэтому баланс интересов в системе градостроительного зонирования должен быть смещен в сторону учета интересов инвестора и собственника в большей степени, чем это было в социалистической экономике.

Несомненно и то, что в условиях рыночной экономики необходимо защищать местное самоуправление, граждан от возможных противоправных действий частного бизнеса, преследующего свои интересы любой ценой.

Градостроительное зонирование является инструментом управления нового типа, который направлен на работу в системе партнерства. Градостроительное зонирование позволяет создать такое партнерство, решать сложные задачи соотнесения противоречивых интересов, поскольку это в равной мере необходимо всем главным его участникам - муниципалитету, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам. Поэтому основным принципом градостроительного зонирования становится достижение баланса интересов на ином уровне по сравнению с командно-административной системой градостроительного регулирования. При каждом действии необходимо выявлять все прямо и косвенно заинтересованные в нем стороны, рассматривать все их выигрыши и проигрыши. Баланс общественных и частных интересов в регламентировании прав на использование участков и другой недвижимости, в построении и отправлении процедур градостроительного проектирования становится одним из важнейших факторов, определяющих эффективность развития всех уровней экономики - достатка семей, муниципальных и государственных бюджетов, малого, среднего и крупного частного бизнеса. 

Принцип 6 - разграничения правовых и технических вопросов регулирования.

Административно-командная система советского градостроительства опиралась на градостроительную и проектную документацию, разработка которой, в свою очередь, регламентировалась ведомственными нормами и инструкциями: строительными нормами и правилами, санитарными, противопожарными нормативными документами. Тем самым вопрос о возможном виде использования помещения, здания, участка решался исключительно в технологической сфере, в сфере проектирования и, соответственно, технических стандартов и требований.

Градостроительное зонирование, восстанавливает основной демократический принцип защиты прав собственника на свое имущество путем проведения четкого отделения одной группы вопросов, касающихся прав и, соответственно, рассматриваемых в юридической сфере, от другой группы вопросов реализации права, лежащих в технической сфере. Использование недвижимости рассматривается как часть права и регламентируется правовыми, юридическими нормами (законами и местными нормативными правовыми актами), а возможность реализации права определяется проектной документацией и, соответственно, техническими стандартами и требованиями.

В качестве примера рассмотрим ситуацию перевода помещений в многоквартирных  домах из одного вида использования в другое. С точки зрения регулирования это действие включает две составляющие - во-первых, это определение возможности использовать помещение по другому назначению, например, из жилья сделать офис или магазин, во-вторых - это определение технической возможности подобного переоборудования.

Первая составляющая - правовая, она определяется допустимостью сочетания или недопущения конфликтности различных видов деятельности, расположенных по соседству, наличием шума, посторонних людей и т.д. Кроме того, во многих случаях местная власть требует плату за выбытие жилищного фонда, даже если реконструируемая квартира уже была ранее приватизирована. Оба эти условия не технические - они относятся к политике местной власти - и поэтому должны решаться в правовой плоскости. В градостроительном  зонировании подобный перевод помещений может предусматриваться на определенных участках в силу поименования списка разрешенных видов использования. Это означает, что собственник может менять виды использования помещения из разрешенного ему списка без ограничений, платежей и дополнительных разрешений.

Вторая составляющая - техническая возможность такого перевода. В случае если собственник имеет право на перевод, он не может делать реконструкцию без разрешения - он должен удостоверить, что на это есть технические возможности. Это делается с помощью получения технических условий, разработки и согласования проектной документации в соответствии со СНиПами (техническими регламентами) и другими нормами и инструкциями.

Принцип 7 - развития, приспособляемости градостроительного зонирования

• Градостроительное зонирование отличается от административно-командной системы градостроительства наличием механизма постоянной адаптации к новым условиям, целям и ресурсам функционирования и развития города.

• Административно-командная система базировалась на решениях градостроительной документации и контроле за ее реализацией, прежде всего с точки зрения архитектурных параметров. Градостроительная документация разрабатывалась, утверждалась и реализовывалась, но изменения в нее вносить не разрешалось. Точнее, внесение изменений было затруднено, а в серьезных размерах - равноценно разработке нового проекта. Особенно это касалось генерального плана города. Корректировка этого документа означает практически его новую разработку и, самое главное, весь объем новых согласований.

• Для рыночных условий такая жесткость оснований регулирования, на основе которых должны осуществляться оценка текущих заявок, недопустима. Конкуренция заставляет бизнесменов принимать решения значительно быстрее, чем в предыдущие годы. Поэтому система градостроительного регулирования также должна постоянно приспосабливаться к новым условиям и изменяющимся тенденциям, чтобы не конфликтовать с запросами субъектов рыночной экономики. Отсюда - требование адаптивности градостроительного зонирования как важнейшего принципа, поддерживающего динамику рыночной экономики.

• Принцип приспособляемости градостроительного зонирования реализуется несколькими технологиями - это гибкость в выборе вида разрешенного использования, возможность отклонения от установленных регламентов и внесения изменений и дополнений в принятый нормативный правовой акт. В целом динамика градостроительного зонирования строится на принципе взаимосвязи глубины изменений регулирующих механизмов со сложностью их введения. Чем существеннее предлагается изменение системы регулирования, чем большее количество собственников, инвесторов и других субъектов может задеть это изменение, тем сложнее процедура его принятия и введения. Часть изменений закладывается в систему регулирования в виде некоторого запаса свободы выбора в принятии решений для рыночных субъектов. Изменения, которые касаются единичных случаев и небольшого количества субъектов (отклонение от правил), вводятся с помощью более сложных процедур, требующих обсуждения и поэтапного принятия решений. И, наконец, изменения, которые затрагивают значительное количество жителей и предпринимателей, вводятся по довольно сложной процедуре, близкой к принятию самих документов градостроительного зонирования.

• Важно подчеркнуть - возможность осуществления изменений в целях приспособления системы регулирования к текущим условиям и тенденциям является неотъемлемой частью этой системы. Для этого в документах регулирования предусматриваются специальные процедуры.