6.2.3. Подготовка карты ограничений по экологическим и санитарно-эпидемиологическим требованиям

1. Ограничения использования участков и иной недвижимости по экологическим условиям связано с  установлением:

• - санитарно-защитных зон от:

• - промышленных предприятий;

• - легких производств (АЗС, склады, мастерские)

• - коммунальных объектов (очистные сооружения, кладбища, свалки);

• - водозаборных сооружений.

• - водоохранных зон:

• - рек;

• - каналов;

• - озер;

• - других водотоков;

• - шумозащитных зон (аэропорта, железной дороги, иных объектов);

• - зон защиты от электромагнитного излучения.

В соответствии с действующим экологическим законодательством каждое предприятие должно разработать и утвердить проект санитарно-защитной зоны в зависимости от технологии производства, объемов выпускаемой продукции и прочих факторов. В действительности такие проекты имеют считанные предприятия - большинство из них успешно избегает этой необходимости, благодаря «мягкому» в этом отношении экологическому законодательству. Следует учесть, что разработка такого проекта санитарно-защитной зоны стоит дорого, и каждый раз в него необходимо вносить изменения по мере изменения технологии, объемов выпуска продукции и других технологических характеристик производства.

Аналогично обстоят дела с водоохранными и, частично, шумозащитными зонами (в отношении магистралей) с той существенной разницей, что в этом случае ответственность лежит на органах власти. Они должны выступать заказчиком проектов водоохранных зон, в которых должны точно устанавливаться их размеры, списки запрещенных видов деятельности и строительства с учетом разрабатываемых водоохранных мероприятий. И вновь - такие проекты редко разрабатываются, во-первых, из-за хронического дефицита денег, во-вторых, потому, что в этом не видят большой пользы.

Для правообладателей предприятий, различных объектов, вокруг которых установлены  санитарно-защитные зоны, имеется два последствия.

Во-первых, правообладатели обязаны компенсировать другим правообладателям недвижимости налагаемые ограничения на использование чужой недвижимости (порядок компенсации установлен «Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц», утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262). Следует отметить, что в действительности эти правила компенсации работают далеко не столь эффективно, поскольку не настроены на рыночный механизм возмещения потерь от нахождения объекта в пределах санитарно-защитной зоны.

Во-вторых, правообладатели обязаны платить земельный налог, но не за всю санитарно-защитную зону, а только за ту ее часть, которая оказалась свободной от земельных участков, правообладателями которых являются частные лица (Закон Российской Федерации «О плате за землю» от 11 октября 1991 года № 1738-1 с последующими изменениями). Тем самым, для правообладателей объектов и недвижимости, являющейся источником вредного воздействия на окружающую среду, закон создает экономические мотивации, побуждающие их уменьшать размеры санитарно-защитных зон, что предполагает совершенствование производственной технологии. Следует особо отметить, что «сила» экономических мотиваций, побуждающих правообладателей недвижимости и инвесторов к уменьшению размеров санитарно-защитных зон, может существенно возрасти в случаях, когда посредством градостроительных регламентов устанавливаются более эффективные с экономической точки зрения виды использования объектов недвижимости, расположенных в производственных зонах, которые планируется преобразовывать и реконструировать.

Санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться посредством двухэтапного процесса - сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов - источников установления зон ограничений, а потом - посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, «они даны даром», их не надо разрабатывать (до определенного момента), их надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативными техническим документами (на период до введения в действие технических регламентов);

Санитарно-защитные и водоохранные зоны фиксируются в составе генеральных планов и других документов территориального планирования. К недостаткам подобной разработки в ситуации, когда отсутствуют проекты санитарно-защитных зон каждым правообладателем таких объектов, относится  неточность установления размеров и конфигурации зон ограничений по экологическим условиям. В этом случае санитарно-защитные и водоохранные зоны (полосы) устанавливаются огрублено, на основе нормативных показателей, без их точной привязки к месту и объекту.  Например, конфигурация  санитарно-защитной зоны предприятия устанавливается в виде условного круга, центр которого размещается в геометрическом центре участка предприятия, а радиус отсчитывается в виде нормативного отступа от границы предприятия в зависимости от  вида производства. Очевидно, что это неточно. Необходимая зона санитарной защиты зависит от множества факторов. Например, загрязнение воздушного бассейна зависит от розы ветров, источника и состава выбросов, высоты труб, технологии и мощности производства, технологии очистки выбросов и многого другого. Кроме того, санитарно-защитная зона в плане должна привязываться точно к источнику вредного воздействия, а не к условному геометрическому центру участка предприятия.

При перемещении информации по экологическим ограничениям из генерального плана в правила землепользования и застройки она приобретает новое качество.

Информация по экологическим ограничениям в Правилах представлена отдельными статьями с картами зон, содержащими ограничения использования участков и возможностями строительства и реконструкции. Включение этого материала делает легитимным и позволяет городскому сообществу и инвесторам узнать экологические проблемы города, имеющие место на конкретных участках.  Эта информация невероятно ценная, что компенсирует неточности в определении конфигурации и размеров защитных зон. Так, например, все острейшие конфликты со строительством домов и других объектов в водоохранных зонах или в зонах водозабора начинаются  именно с отсутствия легитимной общедоступной информации. Когда о таких зонах и запретах знает только несколько специалистов, а множество инвесторов, застройщиков и соискателей рвется там что-то построить, то возникает иллюзия, что надо преодолеть только упорство чиновника. Для этого существуют известные способы, после чего начинаются скандалы и громкие общественные процессы. Не исключено, что часть собственников и соискателей могли просто не знать о таких ограничениях и последствиях покупки недвижимости и строительства в санитарно-защитных  и водоохранных зонах. 

Базовое положение, которое характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение для установления санитарно-защитных  и водоохранных зон, состоит в следующем: правила землепользования и застройки не могут устанавливать градостроительные регламенты и ограничения, ухудшающие возможности использования недвижимости. Правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для всех правообладателей недвижимости.

Применительно к объектам, являющимся источниками вредного воздействия на окружающую среду, вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе, «подсказанных» генеральным планом):

• 1) «легализовать» такие объекты путем определения соответствующей производственной зоны,

• 2) «отказать таким объектам в легализации» путем перевода их участков из производственной в иные зоны, скажем, общественно-деловую, жилую таким образом, чтобы потенциальная эффективность использования соответствующей территории повысилась.

В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей.

Во втором случае объект переводится в статус несоответствующего правилам землепользования и застройки (ст.36, п.8-10 Градостроительного кодекса РФ): он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо он может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения, чем его прежнее назначение. Таким образом, для правообладателей таких объектов ситуация, как минимум, не ухудшается (за исключением, случаев, связанных с крайними проявлениями опасности для жизни и здоровья людей).

Механика установления санитарно-защитных и водоохранных зон в системе градостроительного зонирования становится ясной, если рассматривать последствия этого действия для владельцев  недвижимости, расположенной в таких зонах. Речь идет об известной всем градостроителям ситуации, когда в санитарно-защитных, водоохранных или иных зонах экологических ограничений располагаются объекты и виды деятельности, здесь запрещенные. Для того чтобы образ был более наглядным, представим весьма распространенный случай расположения жилых домов (индивидуальных или многоквартирных,  многоэтажных) в пределах санитарно-защитной зоны промышленного предприятия. Согласно СанПиН это запрещено. В связи с этим при построении карты градостроительного зонирования и установления градостроительных регламентов возможны два базовых варианта.

Первый вариант. Участки, на которых сейчас расположено жилье, выделить в зону только с теми видами разрешенного использования, которые  допустимы экологическими требованиями. Объект - источник СЗЗ  закрепляется   территориальной зоной с градостроительным регламентом, не изменяющим сложившееся использование - производственную зону.

Последствия этого решения следующие:

• - практически это означает, что жилья в списках не будет. До тех пор, пока жилье расположено в пределах СЗЗ, оно является несоответствующим правилам землепользования и застройки. Жилые дома могут поддерживаться, ремонтироваться, но без расширения площади, количества проживающих в них людей. Новое жилищное строительство запрещено.

• - жилье теряет в цене. Поэтому его собственники (как и другие правообладатели объектов недвижимости, расположенные в пределах СЗЗ) могут ходатайствовать в судебном порядке о возмещении им убытков, возникших в связи с установлением СЗЗ. Такое возмещение производится за счет правообладателей производственных объектов, ставших причиной установления СЗЗ. Оценка размера убытков производится как разница между рыночной стоимостью объектов при отсутствии и при наличии СЗЗ.

Второй вариант. Предполагает аналогичные действия, но в отношении промышленного предприятия, от которого установлена санитарно-защитная зона. Если принято такое решение, то статус несоответствующего Правилам использования получает предприятие - источник СЗЗ. При этом такой территории придается статус территориальной зоны, например, жилой (а) или с центрально-деловыми функциями (б).

Последствия этого решения следующие:

• - расположенное здесь жилье сохраняется. Тем не менее, пока предприятие, получившее статус использования, не соответствующего Правилам, продолжает работать, сохраняется и санитарно-защитная зона от него. И по прежнему, несмотря на то, что градостроительный регламент позволяет находиться здесь жилью, оно попадает в несоответствующее использование по причине расположения в пределах СЗЗ. Только после того, как предприятие будет упразднено или переоборудовано, можно будет внести изменения в карту ограничений по экологическим условиям, удалить санитарно-защитную зону и жилье здесь снова станет одним из видов разрешенного использования.

• - владельцы жилья по-прежнему могут требовать возмещения убытков. Разница заключается в том, что правообладатели производственных объектов по экономическим причинам в гораздо большей степени, чем в первом варианте, заинтересованы в их преобразовании в соответствии с градостроительным регламентом, поскольку оно повысит их доход. Такое преобразование связано, в том числе, с упразднением СЗЗ и снятием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости.

Оба варианта чреваты тяжелыми последствиями, поскольку подрывают имущественные права собственников. Скорее всего, кто-то из «пострадавших» собственников, чьи интересы ущемлены принятым решением,  подаст иск в суд. Единственный вариант такого действия возможен, когда заранее известно, что собственники выиграют после изменения видов разрешенного использования их недвижимости и, соответственно, не будут возбуждать судебные иски или каким-либо иным способом противодействовать принятию Правил. В связи с этим, в подобных ситуациях требуется проведение специальных обоснований и согласований в ходе разработки Правил.

В сложных ситуациях, когда ни один из «конфликтующих» видов использования участков и другой недвижимости нельзя изменить без ущерба для собственников, предпочтительным решением остается фиксация этих объектов в основных градостроительных регламентах соответствующих зон, т.е. введение их в списки разрешенного использования недвижимости. Несмотря на это, собственники не смогут здесь строить объекты такого назначения или развивать существующий объект, поскольку он попадает одновременно и в зону ограничений по экологическим условиям и противоречит ограничениям дополнительного регламента. Другими словами, когда два регламента в отношении одного и того же вида использования имеют противоположные предписания, то данный вид использования считается несоответствующим правилам землепользования и застройки. В данном случае будет действовать норма совместного рассмотрения всех компонентов градостроительного регламента, суммирование их применительно к участку и другой недвижимости. Поэтому наличие хотя бы одного ограничивающего или запрещающего регламента дезавуирует другие «разрешающие» регламенты, что определяет его включение в категорию использования, несоответствующего правилам.

Ограничения использования в санитарно-защитных зонах и водоохранных зонах можно сформировать на одной карте  - статье или разнести по нескольким статьям - картам. Это определяется только сложностью ограничений и их количеством. Главным остается требование однозначного прочтения карты и понимания всех режимов собственниками и инвесторами.

Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются правовые предпосылки, создающие, в свою очередь, экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно-расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации. Продуманное, рациональное сочетание «позитивной части» (виды и параметры разрешенного использования) и «негативной части» (ограничения использования) градостроительных регламентов может стать эффективным инструментом регулирования процессов градостроительной деятельности.

Однако на данном этапе использование указанного инструмента может быть заблокировано. Совместное использование правовых и экономических механизмов для достижения эффективных результатов преобразования и развития производственных территорий может состояться только при наличии «полноценных» правообладателей производственной недвижимости. «Полноценными» такие правообладатели могут стать только в случае, когда им будут принадлежать на правах собственности не только здания, строения, сооружения, но и земельные участки. Этого пока не произошло, что и сохраняет опасность такого неблагоприятного развития событий.