6.2.2. Подготовка карты зон охраны объектов культурного наследия

1. Дополнительные регламенты по условиям охраны памятников истории и культуры, а также археологического слоя устанавливаются в целях:

• сохранения, поддержания и эффективного использования исторической застройки и районов города;

• повышения привлекательности городов, сохранения их уникальной среды и традиций городской культуры;

• научного, учебного, воспитательного, туристического использования.

2. В соответствии с законодательством Российской Федерации зоны ограничений в правилах землепользования и застройки могут устанавливаться только путем их переноса из проектов зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН). Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, «они не даются даром», их надо определить посредством сложнейшей проектной работы, требующей взаимодействия представителей нескольких органов публичной власти - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

Разрабатываются проекты зон охраны по заказу государственных органов по охране объектов культурного наследия организациями, соответствующими требованиям законодательства. Использование самих объектов историко-культурного наследия допускается только с разрешения государственного органа по охране памятников.  При этом орган охраны памятников всегда присутствует при обеспечении всегда индивидуализированного процесса установления ограничений.

Следует отметить обстоятельство принципиальной значимости. Частью 6 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации введена следующая норма: «Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения о планировании размещения объекта капитального строительства регионального значения или объекта капитального строительства местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального образования, а также предложения об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения». Это означает, например, что если в пределах города не установлены зоны охраны объектов культурного наследия, то орган местного самоуправления может «заставить» государственные органы сделать и утвердить проект зон охраны таких объектов (которые не могут отказаться от выполнения своих полномочий-обязанностей). При этом такие работы могут выполняться параллельно с подготовкой генерального плана или путем подготовки предложений о внесении дополнений в действующий генеральный план  с последующей трансляцией положений утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия в правила землепользования и застройки.

Рассмотрим последовательно проблемы регламентирования использования земельных участков в зонах охраны и способы их преодоления при введении в городах системы градостроительного зонирования.

Зона охраны памятников включает разные по правовому статусу участки, здания и другие объекты недвижимости. Это:

• памятники истории и культуры, которые значатся в официальных списках охраняемых объектов;

• объекты, имеющие историческое и культурное значение, но пока не включенные в официальные списки охраняемых памятников;

• земельные участки и объекты, не являющиеся памятниками.

Проекты зон охраны накладывают ограничения на использование для объектов всех трех категорий. Однако, сами регламенты, характер их установления, контроль за их исполнением, другие административные процедуры (согласование проектов, выдача разрешений на строительство) существенно разнятся для объектов этих групп.

Для памятников истории и культуры все вопросы, связанные с их использованием и распоряжением, устанавливаются сугубо индивидуально и только государственными, уполномоченными для этого органами. По причине уникальности памятников действие градостроительных регламентов на памятники и их земельные участки не распространяется. Это означает, что физические или юридические лица, пользователи, арендаторы или собственники объектов, включенных  в официальный список памятников, могут использовать эти объекты, реставрировать их и осуществлять капитальный ремонт только в соответствии с решением уполномоченного органа охраны памятников.

Для земельных участков и других объектов, не являющихся памятниками (не включенных в списки, и не подготовленных для включения в списки) ситуация не столь однозначна. С одной стороны, они в полном объеме подчиняются основным регламентам правил землепользования и застройки. С другой стороны, на них накладываются ограничения из-за того, что они могут повлиять на восприятие или состояние  здания - памятника. Например, соседние здания могут закрывать вид на памятник, диссонировать с ним по решению фасадов (например, по отделочным материалам), представлять угрозу с точки зрения нагрузки на фундаменты и т.п. Все эти ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры и составляют содержание «дополнительного» регламента.

Первая проблема, - это «двойное»  регулирование разными  согласовывающими и утверждающими инстанциями по одним и тем же предметам. Уполномоченный орган охраны памятников стремится в пределах зон охраны полностью распространить свой контроль на все объекты - как на памятники, включенные в списки, так и на обычные объекты - не памятники. Например, сотрудники органа охраны требуют, чтобы все собственники и инвесторы согласовывали с ними виды выбранного использования  и параметры разрешенного строительства на стадии согласования проектов. Это означает, что собственник  земельного участка должен согласовать проект в органах местного самоуправления и, одновременно, в отношении тех же параметров - в органе охраны памятников. Собственник или инвестор попадает в «вилку» разных требований разных административных органов по одному и тому же поводу, что недопустимо с точки зрения права и логики демократических действий.

В связи с этим, в ходе разработки правил необходимо максимально учесть компетенции разных органов. Для этого необходимо:

А) наладить взаимодействие с органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия. Как правило, таким органом являются подразделения в областных администрациях, связанные с управлением культуры.

Б) Если возможно (наличие утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия), отразить в правилах ограничения по условиям охраны памятников истории и культуры, включая четкие параметры застройки в пределах зон охраны историко-культурного наследия. Если такое сделано, то далее прописать, что:

• для земельных участков зданий памятников, на которые не распространяются регламенты, уполномоченный орган охраны памятников устанавливает виды и параметры разрешенного использования в индивидуальном порядке, согласовывает проекты, решает другие вопросы (например, распоряжения недвижимостью);

• на земельных участках зданий - «не памятников», правообладатели и инвесторы должны осуществлять деятельность, вести строительство в соответствии с Правилами, в том числе, с «дополнительными» регламентами по условиям охраны памятников, без согласований органов охраны памятников.

Применительно к методологии подготовки проектов зон охраны объектов культурного наследия есть проблемы, источником которых является законодательство об охране объектов культурного наследия.

В отличие от оправданности наличия в проектах зон охраны объектов культурного наследия ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, запрещения и ограничения хозяйственной деятельности (по видам разрешенного использования объектов недвижимости) представляются некорректными и с правовой и с содержательной сторон. Так, запрещения и ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия «с внешней стороны», поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к предмету охраны как сохранение визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению того, что можно видеть в качестве предметов. Деятельность осуществляется в предметах (в зданиях), материализуется в предметах, но сама предметом не является. Поэтому, именно эта компонента проектов ЗООКН становится  «самым слабым звеном», по поводу которой высока вероятность того, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, «исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло» и стали выполнять не свойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.

Есть только один случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Этот исключительный случай определен частью 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «В случае, если использование <...> земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для <...> объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов».

На практике разработать точные и исчерпывающие регламенты для застройки в пределах зон охраны очень трудно из-за многообразия условий и сильно индивидуализированных требований к каждому памятнику, к его окружению, к зоне влияния и прочее. Поэтому, чаще всего на практике исчерпывающего набора «дополнительных» регламентов, в том числе параметров застройки в зонах охраны, разработать не удается. Механизмом контролирования застройки (строительства, реконструкции) на участках зданий «не памятников» остается согласование намерений и проектов уполномоченным органом охраны памятников. В этом случае требуется как можно точнее разграничить сферы ответственности и предметы согласований между административными органами - местным отделом (управлением) архитектуры и  уполномоченным органом по охране памятников.

Одна из проблем, состоит в том, что большинство памятников истории и культуры  на сегодня не имеют установленных границ земельных участков. В законе  «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» используется термин «территория памятника». Это одна из главных ошибок законодателя, породившая многочисленные проблемы. Дело в том, что это определение размывает границу между участками памятников (напомним еще раз - это объекты, включенные  в списки памятников, состоящие на охране государства) и участками зданий «не памятников». Получатся так, что «территория памятника» начинается от него самого, а кончается там, где укажут «компетентные органы». Таким образом «территория памятника» мягко переходит в «территорию зоны охраны» и, как следствие, все объекты, расположенные в этом неопределенном пространстве, незаконным образом попадают под регулирование закона об охране памятников с самыми строгими ограничениями и согласованиями.

Такая ситуация должна быть исправлена в первую очередь. Законодательство должно действовать отдельно в отношении объектов - памятников и отдельно - в отношении объектов «не памятников», расположенных в зоне их влияния. Для этого собственники памятников истории и культуры, прежде всего государство в лице органов власти, уполномоченных на это, должны провести формирование этих объектов как единиц недвижимости. Для этого необходимо разработать план земельного участка (в составе проекта межевания) с определением границ участка, присвоить участку кадастровый номер, вынести границы участка «в натуру» и закрепить их межевыми знаками, зарегистрировать участок и здание памятника за собственником (пользователем, балансодержателем). Только после этого памятник истории и культуры будет точно попадать под  регулирование закона  «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», а другие участки и зданий - под действие «дополнительных» регламентов, отраженных из утвержденного проекта зон охраны в правилах землепользования и застройки.

При разработке правил землепользования и застройки в городах с историко-культурным наследием предлагается формировать отдельную статью - карту с выделением на ней зон ограничений по условиям охраны памятников. Такая карта должна подготавливаться как отображение проекта зон охраны объектов культурного наследия, разработанного и утвержденного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На указанной карте, как правило, показываются:

• a. памятники истории и культуры республиканского и местного значения, включенные в государственный список объектов, подлежащих охране;

• b. объекты, имеющие историко-культурную и архитектурную ценность, еще не включенные в списки памятников истории и культуры;

• c. зоны действия ограничений по условиям охраны объектов историко-культурного наследия в соответствии с утвержденным проектом зон охраны или иным, официально их устанавливающим, нормативным актом субъекта Федерации;

• d. зона действия ограничений по условиям охраны археологического слоя - также из проекта зон охраны.

Границы зоны действия ограничений по условиям охраны объектов историко-культурного наследия рекомендуется устанавливать в соответствии с границами территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования. Технология установления этих зон и регламентов зависит от степени детальности проработки параметров застройки.

При подготовке карты ограничений по условиям охраны историко-культурного наследия руководящая идея заключается в разделении предметов регулирования между «основными» и «дополнительными» регламентами и, соответственно, полномочий местных органов архитектуры и строительства и органов охраны памятников. Оптимальным решением представляется следующее.

• 1. Специального регулирования с помощью «дополнительных» регламентов в исторической застройке требуют не виды, а параметры разрешенного использования, в отношении которых историческая среда наиболее чувствительна. Это - высота зданий, их расположение относительно красных линий, пропорции фасадов и отдельных их элементов, материал стен, кровли. Кроме того, в сложной исторической среде необходимо дифференцировать параметры использования не только от здания к зданию, но, зачастую, даже по разным частям здания на одном участке. Например, главный фасад, выходящий на улицу, должен регламентироваться с точки зрения возможностей реконструкции значительно строже, чем дворовой фасад, где требования могут быть мягче и гибче. Такой простой прием позволяет примирить интересы собственника (инвестора) и городского сообщества в вопросе охраны исторической среды.

Виды разрешенного использования земельных участков, зданий, другой недвижимости рекомендуется задавать «основными» регламентами по зонам, выделенным на карте градостроительного зонирования, для всех участков и объектов, независимо от того, где они расположены - в зонах охраны или за их пределами. Виды разрешенного использования  устанавливается с учетом требований сохранения исторической застройки, соответствия разрешенной деятельности исторической архитектуре. При этом, в памятниках, как и рядом с ними, могут осуществляться большинство видов разрешенного использования для центральных или жилых зон - гостиниц, различных офисов и объектов обслуживания, жилья.

• 2. Зоны с «дополнительными» регламентами по условиям охраны исторического наследия рекомендуется вписывать в территориальные зоны основных регламентов, используя технику создания подзон. В этом случае зоны основных регламентов задают виды разрешенного использования недвижимости, а подзоны - предельные параметры этого использования столь дробно, сколько необходимо с точки зрения сохранения исторической среды.

• 3. Если при разработке правил землепользования и застройки нет возможности отобразить параметры разрешенного использования участков и застройки, то необходимо использовать технологию согласования проектных решений. Собственники участков или инвесторы (застройщики) для объектов, которые не входят в списки памятников, должны получать индивидуальные требования и проходить дополнительное согласование проектной документации в органах охраны памятников. В этом случае зоны ограничений по охране исторического наследия трактуются как ареалы, в пределах которых любые строительные действия должны проходить дополнительное согласование в органах охраны памятников

Закон об охране объектов культурного наследия ФЗ-73 от 2002 г. содержит довольно большие пробелы, особенно в отношении  «страдающей стороны» - органа местного самоуправления как публичного субъекта, представляющего интересы граждан и собственников (арендаторов) объектов недвижимости, расположенных в зонах ограничений, по условиям охраны памятников. В частности, применительно к зонам охраны объектов культурного наследия сохраняется предусмотренное статьей 57 Земельного кодекса Российской Федерации общее право для всех правообладателей тех объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах зон охраны, на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несправедливых ограничений.