6.1.7. Последовательность подготовки и введения градостроительных регламентов

Введение системы градостроительного зонирования - процесс постепенный и, достаточно длительный. Можно выделить четыре фактора, определяющие продолжительность этого процесса.

Во-первых, градостроительное регулирование на основе градостроительного зонирования предполагает содержательную и структурную перестройку деятельности административных и общественных структур, причастных к этому процессу. Это требует времени и наработки практических навыков с их последующим закреплением в детально прописанных юридических нормах (которые не всегда могут быть придуманы заведомо и «впрок»).

Во-вторых, разработка нормативных актов градостроительного зонирования связана с решением нетрадиционных и содержательно непростых задач, как, например, установление параметров земельных участков и разрешенного строительства применительно к различным типам территориальных зон, установление или дополнение и уточнение дополнительных регламентов и ограничений;

В-третьих, разработка смежных подсистем градорегулирования, в частности, взаимодействия с органами охраны объектов культурного наследия, экологического  и санитарно-гигиенического контроля; введение проектов межевания, разработка и внедрение сложных схем, связанных с освобождением от прав третьих лиц в ходе предоставления земельных участков, и др. 

В-четвертых, продолжение процесса формирования земельных участков. Этот процесс только начинает разворачиваться, и еще очень далек от завершения. Поскольку градостроительные регламенты, подготовленные в правилах землепользования и застройки, приписываются к земельным участкам, то процесс будет длиться до тех пор, пока не будет произведено разграничение основных массивов государственных и муниципальных земель и сформированы участки с четкими границами и регламентами.

Было бы глубокой ошибкой считать, что можно единовременно разработать все регламенты и нормы, включая все «смежные» ограничения, только на этапе подготовки Правил. Это невозможно, поскольку основой Правил все же остается не техническая  деятельность, а повседневное взаимодействие разных групп (жителей разных возрастов и образования, инвесторов, собственников, застройщиков, представителей различных учреждений и организаций). Пока все субъекты собственности и инвестиционной деятельности не адаптируются к системе градостроительного зонирования, пока органы власти не начнут различать сигналы, идущие от сообщества, и настраивать систему в соответствии с ними - формирование Правил не завершится. Еще большей ошибкой стала бы попытка долго и тщательно нарабатывать все необходимые компоненты Правил и не вводить их в действие пока «все» это не будет подготовлено. Эффективное регулирование и снижение уровня коррупции нужны как воздух для становления рыночной экономики и, тем самым, повышения благосостояния людей и общества в целом.

В связи с этим разработку правил землепользования и застройки следует понимать как развернутый во времени процесс постепенного наращивания содержания и объема регламентов с одновременным их уточнением и корректировкой, со все более точными, выверенными и эффективными процедурами. Разработка Правил не может произойти «одноразовым введением» всей многосложной системы, но только путем поэтапного ее вживания в каждодневную практику. При этом администрации должны разрабатывать  и вводить  новые компоненты системы регулирования (регламенты, правовые нормы и процедуры) и, одновременно, осваивать их на практике.

Первый этап. В относительно короткие сроки готовится и принимается базовый нормативный правовой акт местного самоуправления - правила землепользования и  застройки. В его составе разрабатываются минимально необходимые нормы и процедуры регулирования, а также основные карты и градостроительные регламенты. На этой стадии необходимо установить территориальные зоны со списками видов разрешенного использования и минимальным количеством параметров разрешенного использования.

В зависимости от степени проработанности градостроительной документации на момент разработки правил землепользования и застройки, в них необходимо вводить дополнительные регламенты, устанавливающие ограничения использования участков и другой недвижимости.  Если в городе отсутствует официально утвержденный проект зон охраны памятников истории и культуры, но имеются наработки по схеме ограничений по условиям охраны памятников истории и культуры, то, как уже говорилось в предыдущей главе, их необходимо вводить в третью часть Правил как рекомендательный материал. То же самое относится к схеме ограничений по экологическим условиям - все, что не вызывает сомнений, вводится в качестве статьи Правил. Если наработанный материал не имеет достаточных обоснований или носит предварительный характер - он может быть включен на этой стадии в виде рекомендательного материала в третьей части Правил.

В таком составе Правила принимаются как нормативный акт и начинают действовать. На этом этапе осуществляются важные преобразования, связанные с предоставлением прав на земельные участки и выдача разрешений на строительство в направлении приближения их к международным стандартам инвестирования в строительстве (см. раздел 3.2.2).

Второй этап. После принятия Правил, по мере возможностей и необходимости продолжается разработка следующей «порции» градостроительных регламентов и ограничений использования участков и зданий. В частности:

• - разрабатываются параметры разрешенного строительства для территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования, прежде всего для жилых зон со стандартной застройкой, а далее - для других зон. Эти разработки могут занять довольно длительный период, поскольку строятся на принципиально новой технологии, нежели та, которая использовалась в нашей стране. Раньше практика нормирования была ориентирована на установление градостроительных параметров применительно к массивам городских территорий (районам, кварталам), тогда как сейчас они должны приписываться к индивидуальным земельным участкам. Поэтому разработка и введение параметров разрешенного использования требует анализа ситуации и определенной переработки нормативов с тем, чтобы подогнать их к требованиям градостроительного зонирования.

• - дорабатываются или разрабатываются «с нуля» карты зон действия ограничений и градостроительные регламенты по условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя), а также, карты зон действия ограничений и градостроительные регламенты по экологическим условиям;

• - водятся новые нормы, детально регламентирующие на местном уровне иные аспекты землепользования и застройки (помимо норм, непосредственно связанных с правовым зонированием).

На этом этапе также желательно организовать систему мониторинга (отслеживания) процессов применения правил землепользования и застройки для выработки соответствующих предложений по внесению в них дополнений и изменений (в частности, по внесению изменений в границы зон, списки видов разрешенного использования недвижимости и т.д.);

Дополнения и изменения в Правила вносятся периодически по процедурам, описанным в тексте документа, принятого в результате первого этапа работ.

Третий этап. Этот этап наступает, когда возникает необходимость систематизировать корпус местных нормативных правовых актов, относящихся к более широкому кругу вопросов. На этом этапе можно поднимать вопрос о формировании свода нормативных актов, например, под названием «Градостроительный устав», в который действующие Правила могут быть включены в качестве составной части.

В заключение данного обсуждения необходимо остановиться на еще одном вопросе, связанном с поэтапной разработкой правил землепользования и застройки. Зачастую некоторые специалисты, понимая сложность и трудоемкость данной работы, в условиях нехватки финансирования, предлагают начинать с разработки Правил только на часть территории местного самоуправления. Формально такой подход возможен. Но с содержательной точки зрения - это не самый лучший подход, восходящий к плохому пониманию различий между Правилами - местным нормативным актом - и градостроительной документацией. Последняя может безболезненно разрабатываться на часть территории города, поскольку в градостроительной документации предлагаются технические решения, лишь косвенно затрагивающие права граждан.

Совершенно по-другому выглядит ситуация, когда правила землепользования и застройки разработаны на часть территории в рамках одного самоуправления. Прежде всего, этим сразу же устанавливаются разные права людей, входящих в одно местное сообщество. У одних есть право разрешенного использования недвижимости и выбор из огромного списка, а у других людей, живущих точно в таких же условиях, этого права не будет. Изменится и ситуация с процедурными вопросами - для одной части горожан они будут действовать, для других - нет. Как следствие, люди в одном и том же городе, в одних и тех же местах будут иметь разную стоимость недвижимости, разную степень защищенности строительных инвестиций и другие важные имущественные характеристики. Тем самым часть жителей получит экономические привилегии и преференции, тогда как другая часть потеряет в стоимости недвижимости и проиграет в конкурентных возможностях ведения бизнеса. 

Таким образом, поэтапное введение градостроительного зонирования и разработка правил землепользования и застройки возможны только при обеспечении для всего сообщества принципиально равных возможностей и прав. С этой точки зрения на первом этапе лучше ввести только один главный регламент - разрешенные виды использования и основные процедуры, но для всего города с последовательным наращиванием блока правовой информации относительно предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции применительно к отдельным территориальным зонам.