6. Подготовка проекта правил землепользования и застройки

6.1. Подготовка карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов

6.1.1. Правила землепользования и застройки и граница муниципального образования

Карта градостроительного зонирования разрабатывается на основе генерализованной схемы градостроительного зонирования территории города и оценки решений генерального плана.

Карта градостроительного зонирования разрабатывается на территорию в границах местного самоуправления. Эта позиция чрезвычайно проста, если помнить статус этого документа - нормативный правовой акт местного самоуправления. В соответствии с законодательством этот документ имеет силу обязательного исполнения для всех субъектов, действующих в пределах юрисдикции местного самоуправления. Еще это означает, что правила, принятые представительным органом местного самоуправления, могут действовать только на территории юрисдикции данного представительного органа.

Довольно часто приходится слышать возражения градостроителей о том, что правила землепользования и застройки подрывают генеральный план, поскольку разрабатываются на территорию, не совпадающую с предложенными в генеральном плане границами. Эти возражения не учитывают статус Правил. Генеральный план может утверждаться только в границах юрисдикции соответствующего муниципального образования. Генеральный план может содержать предложения, которые распространяются за пределы границ муниципального образования и адресуются субъекту Российской Федерации (в части, например, изменения административных границ муниципального образования, границ населенных пунктов) и (или) соседним муниципальным образованиям (например, в части функционального зонирования, иных вопросов).

Одной из задач генерального плана или любого документа территориального планирования является определение перспективных территорий развития города (местного самоуправления), необходимых для его эффективного функционирования. Далее на основании генерального плана органы местной власти могут инициировать перед субъектом Российской Федерации процесс пересмотра существующих границ, в соответствии с законодательно установленной процедурой.

Муниципальный нормативный правовой акт - это не документ планирования, а документ правового регулирования отношений в сфере использования и строительного развития недвижимости. Если бы он разрабатывался на территорию за границами местного самоуправления, то он нарушал бы суверенные права другого местного сообщества. Правила не могут устанавливать нормы для другого местного самоуправления, поскольку там есть свое сообщество и свой представительный орган. Трудно вообразить, чтобы житель соседнего городка пришел в свой орган власти местного самоуправления и потребовал, чтобы там придерживались процедуры, принятой в соседнем местном самоуправлении, поскольку оно самовольно включило в границы действия документа своего соседа.

6.1.2. Особенности установления градостроительных регламентов: виды и параметры разрешенного использования

Главный компонент градостроительного регламента, как уже указывалось выше (глава 3.2.3) - виды разрешенного использования земельных участков и другой недвижимости. Это минимальный регламент, который устанавливается сразу для всех зон города на карте градостроительного зонирования. Для всех зон используется одинаковая структура разрешенных видов использования:

• § Основные виды использования, разрешенные автоматически, «по праву» (но при условии соблюдения требований технических регламентов безопасности);

• § Вспомогательные виды использования, разрешенные при условии, если собственник, застройщик (инвестор) реализовал на своем участке какой-либо из основных видов разрешенного использования.

• § Условно разрешенные виды использования, которые могут быть разрешены собственнику, застройщику (инвестору) на основании решения комиссии по землепользованию и застройке с учетом результатов публичных слушаний.

Законодательство Российской Федерации не регулируют способ описания видов разрешенного использования. Формулировки не ограничены никакими формальными рамками, как, например, это делается в государственном классификаторе профессий или бюджетных статей, которые организованы в виде закрытых (т.е. конечных) списков. Это означает, во-первых, что для обозначения профессий или статей бюджета в нормативных актах и других официальных документах можно использовать только формулировки из утвержденных классификаторов. Во-вторых, нельзя  добавлять новую профессию или бюджетную статью в официальные документы, даже если они уже возникли как жизненная реальность, до тех пор, пока не внесены соответствующие изменения в государственный классификатор. Отметим, что в разных странах приняты разные схемы определения видов разрешенного использования - от чрезвычайно формальных и «зарегулированных» до абсолютно условных, открытых.

В нашем случае, для построения списка видов разрешенного использования рекомендуется применять смешанный, свободный подход. Главным правилом описания видов разрешенного использования остается возможность однозначного понимания формулировок населением, для которого разрабатываются правила землепользования и застройки. Пусть формулировка будет неблагозвучной, но население этого города будет понимать её однозначно. Это будет решающим фактором налаживания процесса градорегулирования, отношений между разными субъектами, что особенно важно, в том числе, при судебных разбирательствах.

Виды использования недвижимости могут формулироваться как конкретные объекты и как объекты с общей характеристикой деятельности. Пример формулирования вида разрешенного использования первого типа из «стандартных»  правил землепользования и застройки города:

• - «ресторан»;

• - «магазин продовольственных товаров»;

• - «нотариальная контора».

Пример формулировок вида использования второго типа:

• - «объекты, связанные с отправлением культа»;

• - «центры общения и досуговых занятий многоцелевого и специализированного назначения»;

• - «строения для занятий индивидуальной трудовой деятельностью (без нарушения принципов добрососедства) в соответствии с санитарными и противопожарными нормами».

Перечень видов разрешенного использования может наращиваться и изменяться в зависимости от традиций места (города) и текущих условий путем внесения изменений в правила землепользования и застройки. В списки могут включаться такие виды разрешенного использования как «интернет-кафе» или «фитнес-центр», которых еще не было три года назад. Конечно, они могли фигурировать в виде формулировки: «объект досуговой деятельности»  или «компьютерный салон» или «объект спортивно-оздоровительного назначения».

Как уже неоднократно подчеркивалось, Правила - это гибкий документ. Списки видов разрешенного использования, как и другие регламенты, создаются не на века, а должны постоянно обновляться, дополняться новыми видами объектов и деятельности. Конечно, изменение Правил не может производиться каждый раз, как только появляется новый вид деятельности. Однако после того как появление новых видов использования превращается в тенденцию, они должны вносится в списки регламентов согласно установленной процедуре внесения изменений в правила землепользования и застройки.

При этом следует помнить, что регламенты - это правовой статус, а не физические объекты, содержащиеся в данной зоне. Разрешенный вид использования может быть представлен каким-либо реальным объектом, а может и отсутствовать там.

Все регламенты, установленные для зоны определенного вида, относятся ко всем таким зонам, расположенным в разных местах города и ко всем земельным участкам различных собственников и пользователей, расположенным в любой зоне данного вида. Это надо учитывать при установлении для территориальных зон набора регламентов - видов разрешенного использования. В этот момент надо просматривать все однотипные зоны города, чтобы учесть как можно точнее существующие в них виды активности, которые не противоречат типу среды, установленному в схеме генерализованного зонирования.

Второй важнейший компонент градостроительного регламента - предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации предельные параметры градостроительного регламента могут включать в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;

5) иные показатели.

Обратим внимание на последнюю, пятую строчку этого списка. Она означает, что законодательство не закрывает список параметров, оставляя его на усмотрение местного самоуправления. В правилах  могут появляться другие параметры, как, например, «количество парковочных мест», если сообщество считает этот показатель существенным.  Важно, что любой параметр не может устанавливаться индивидуально для конкретного инвестора или собственника. Он должен быть введен местным нормативным актом как общий регламентируемый показатель. При этом фактически он может не устанавливаться сразу или по всем территориальным зонам. Он может появиться в той зоне, где контроль над  этим параметром актуален, и не устанавливаться в других территориальных зонах или вводится здесь позже.

Также важно помнить, что перечисленные в статье закона четыре показателя предельных параметров также могут не устанавливаться в правилах вообще или вводится поочередно по мере их разработки.

Особенности установления предельных параметров разрешенного использования заключаются в следующем.

Во-первых, регламентироваться по параметрам может далеко не всякая застройка и, соответственно - не все разрешенные виды использования недвижимости. В сложных индивидуализированных  и уникальных ситуациях, например в условиях разнообразного, многофункционального центра города, установить регламент по предельным параметрам просто невозможно. Каждый второй собственник и инвестор будут не соответствовать установленному регламенту из-за слишком высокого разнообразия среды. Поэтому в принципе предельные параметры разрешенного использования устанавливаются в зонах однотипной застройки, где регулирование предельных параметров играет существенную социальную функцию. Например, установленный предельный параметр - минимальный разрешенный размер земельного участка - вводит в скрытом виде ценз на проживание по доходам, поскольку, чем больше участок, тем богаче должен быть потенциальный покупатель и тем меньше людей в состоянии его купить. Для таких однородных районов (территориальных зон) параметры разрешенного использования вводятся путем несложной аналитической работы: расчетов по строительным нормам и правилам и анализа действующих тенденций на рынке недвижимости для конкретного города.

Примеры предельных параметров разрешенного использования для города Казани, установленных в 1998 году для стандартных  зон жилой застройки, приведены ниже.

Пример 1 - зона малоэтажной смешанной жилой застройки (Ж2)

Зона малоэтажной смешанной жилой застройки Ж2 выделена для обеспечения правовых условий формирования кварталов комфортного жилья на территориях существующей усадебной застройки при повышении существующей плотности использования территории и преимущественном размещении отдельно стоящих односемейных домов, блокированных двухсемейных домов, блокированных многосемейных домов, многоквартирных домов не выше 3 этажей и при соблюдении нижеследующих видов и параметров разрешенного использования недвижимости.

Предельные значения параметров земельных участков и разрешенного строительства:

			Значения параметров применительно к основным разрешенным видам использования недвижимости
Виды параметров и единицы измерения			Отдельно стоящий односе-мейный дом	Отдельно-стоящий блокированный двухсемейный дом	Жилая единица на одну семью в блокированном многосмейном доме	Многоквар-тирные дома не выше 3-х этажей
Предельные параметры земельных участков
- Минимальная площадь		кв.м	200	200	200	600
- Минимальная ширина вдоль фронта улицы (проезда)		м	11.5	8.5	6	27
Предельные параметры разрешенного строительства в пределах участков
	- Максимальный процент застройки участка	%	60	75	45	50
	- Минимальный отступ строений от передней границы участка (в случаях, если иной показатель не установлен линией регулирования застройки)	м	0	0	6	3
	- Минимальные отступы строений от боковых границ участка	м	3	а) 0 - в случае примыкания к другой части дома (при обязательном наличии брандмауерной стены) б) 3 - в иных случаях	а) 0 - в случаях примыкания к соседним блокам (при обязательном наличии брандмауерных стен) б) 3 - в иных случаях	6
	- Минимальный отступ строений от задней границы участка	м	3	3	10 (если иное не определено линией регулирования застройки)	6
	Максимальная высота строений (до конька крыши)	м	12	12	12	12
	- Максимальная высота стен строений	м	9	9	9	9

Примечания к таблице

1. Предельные параметры разрешенного строительства применительно к видам (объектам) использования недвижимости нежилого характера должны соответствовать представленным в таблице показателям.

2. Формирование земельных участков посредством разделения исходного участка на несколько участков меньшего размера может быть осуществлено при условии, что площади вновь формируемых участков не будут меньше установленных для данной зоны минимальных показателей. Исключения могут быть предоставлены только по процедурам специальных согласований, проводимых в порядке статей 25, 26 настоящих Правил.

Максимальное количество вновь возводимых жилых единиц на земельном участке должно определяться из расчета: не более одной жилой единицы на каждые 200 кв. метров участка - в случаях строительства отдельно стоящих односемейных домов, блокированных двухсемейных домов и блокированных многосемейных домов. Применительно к строительству многоквартирных домов не выше 3-х этажей указанный показатель определяется из расчета 5 жилых единиц на каждые 200 кв. метров земельного участка.

3. Допускаются отклонения от представленных в таблице показателей отступов строений от боковых и задних границ земельных участков при условии, что:

- имеется взаимное согласие владельцев земельных участков на указанные отклонения;

- расстояния между основными строениями (жилыми домами) равны или превышают 6 метров, а расстояния между вспомОАГтельными строениями (хозяйственными постройками, гаражами и проч.) равны или превышают 2 метра (допускается также блокирование вспомОАГтельных строений по границам земельных участков, при условии устройства брандмауерных стен).

4. Соблюдаются нормативные противопожарные расстояния между постройками, расположенными на соседних земельных участках.

5. Нормы парковки:

• - Отдельностоящий блокированный двухсемейный дом: 1 машиноместо на жилую единицу.

• - Блокированный многосемейный дом: 1 машиноместо на жилую единицу.

• - Многоквартирный дом не выше 3 этажей: 1 машиноместо на жилую единицу или 66% от жилых единиц при сгруппированной парковке.

Пример 2 - зона среднеэтажной смешанной жилой застройки (Ж3)

Зона среднеэтажной смешанной жилой застройки Ж3 выделена для создания правовых условий формирования кварталов комфортного жилья в основном на свободных от застройки, периферийных территориях путем преимущественного строительства блокированных жилых домов и жилых домов квартирного типа, инициирования иных видов строительства в соответствии с нижеприведенными видами и параметрами разрешенного использования недвижимости.

Предельные значения параметров земельных участков и разрешенного строительства.

Виды параметров и		Единицы измерения	Жилая единица на одну семью в блокированном многосемейном доме	Многоквартирные дома в 3- 5 этажей
Предельные параметры земельных участков
	Минимальная площадь	кв. м	200	1200
	Минимальная ширина вдоль фронта улицы (проезда)	м	6	35
Предельные параметры разрешенного строительства в пределах участков
	Максимальный процент застройки участка	%	50	50
	Минимальный отступ строений от передней границы участка (в случаях, если иной показатель не установлен линией регулирования застройки)	м	6	3
	Минимальные отступы строений от боковых границ участка	м	а) 0 - в случаях примыкания к соседним блокам (при обязательном наличии брандмауерных стен) б) 3 - в иных случаях	8
	Минимальный отступ строений от задней границы участка	м	10	10
	Максимальная высота здания (до конька крыши)	м	12	20

Примечания к таблице

1. Предельные параметры разрешенного строительства применительно к видам (объектам) использования недвижимости нежилого характера должны соответствовать представленным в таблице показателям.

В объектах, сочетающих различные виды использования, нежилые виды использования должны располагаться на первых этажах, под помещениями жилого назначения, и обеспечиваться отдельным входом.

2. Формирование земельных участков посредством разделения исходного участка на несколько участков меньшего размера может быть осуществлено при том условии, что площади вновь формируемых участков не будут меньше установленных для данной зоны минимальных показателей (применительно к соответствующему виду использования). Исключения могут быть предоставлены только по процедурам специальных зональных согласований, проводимых в порядке статей 25, 26 настоящих Правил.

3. Соблюдаются нормативные противопожарные расстояния между постройками, расположенными на соседних земельных участках.

4. Нормы парковки:

• - Блокированный многосемейный дом: 1 машиноместо на одну жилую единицу.

• - Многоквартирный дом в 3-5 этажей: 60% от жилых единиц.

Более сложная и часто встречающаяся ситуация возникает при необходимости установления предельных параметров разрешенного использования на свободных  территориях или в застроенных районах. Для этого необходимо разработать проект планировки (или совмещенный проект планировки - межевания), а также, возможно, провести специальное исследование, как предпроектную стадию или самостоятельную работу. По результатом проектной проработки, после согласования проекта планировки, в том числе на публичных слушаниях, наработанные параметры предельного разрешенного использования вносятся в соответствующие регламенты путем процедуры внесения дополнений и изменений в Правила землепользования и застройки. Следует отметить, что разработка предельных параметров разрешенного использования в рамках проекта планировки должна быть оговорена в техническом задании, как один из дополнительных результатов проектной работы.

С точки зрения установления предельных параметров разрешенного использования  важной является следующая норма Градостроительного кодекса Российской Федерации (ст.38 п.3): «В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров».

Например, одна и та же зона Ж-1 «Индивидуальная жилая застройка с участками» встречается на территории города в нескольких местах. При этом, каждая из конкретных зон может быть, если это  необходимо, превращена в подзону, например, Ж-1А, в которой земельные участки должны быть не более 6 соток. Другая такая же зона с тем же самым списком видов разрешенного использования может быть организована в другую подзону, Ж-1Б, например, с участками не менее 20 соток. То же самое может быть сделано в пределах одной территориальной зоны, если две разные жилые среды расположены в непосредственной близости друг от друга. Возможность введения подзон по признаку параметров разрешенного использования демонстрирует гибкость системы градостроительного зонирования, которая позволяет найти баланс интересов между разными субъектами и зафиксировать его в градостроительной и правовой формах.