5.3. Концепция совершенствования процедур землепользования и застройки

5.3.1. Анализ региональной и местной нормативной правовой базы по вопросам регулирования землепользования и застройки

Концепция градостроительного зонирования по вопросам правового регулирования землепользования и застройки готовится на основе анализа законов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, а также практики применения нормативных правовых актов в части процедур градорегулирования.

Другим  важным основанием разработки Концепции является  обсуждение основных проблемных вопросов и отработки механизмов их решения со всеми заинтересованными лицами. Это, прежде всего, первые лица администрации города и депутаты представительного органа власти местного самоуправления, специалисты управления архитектуры и градостроительства, комитетов по управлению муниципальным имуществом,  экономики и планирования  и, конечно, правового управления администрации. Кроме того, важнейшая информация и обсуждение проблем поступает, так сказать, с другой стороны процесса - от предпринимателей, представителей крупного и малого бизнеса, общественных организаций и жителей. Наконец, третья сторона, с которой ведется обсуждение правовых норм и процедур - различные согласовывающие и управленческие организации, влияющие на процесс предоставления прав на земельные участки, выдачу разрешений и другие  «болевые точки» процедуры.  К этим субъектам относятся различные управления и ведомства экологического контроля, управления охраны памятников истории и культуры, противопожарные службы, представители органа государственной экспертизы.

По результатам анализа и обсуждений выявляются проблемные вопросы нормативной базы местного самоуправления. По каждому из них первоначально кратко обозначается содержание проблемы (при этом в приложении к Концепции, как правило, дается развернутая характеристика и описание проблемы), а затем предлагаются подходы к решению выявленных проблем. Отработанные подходы фиксируются в Концепции в качестве концептуальных положений, которые предлагается заложить в основу дальнейшей работы на предстоящей стадии подготовки проекта текста правил землепользования и застройки.

Для целей данных методических рекомендаций выбраны два подобных проблемных вопроса, на примере которых продемонстрирована техника правового анализа и разработки предложений:

1) организация процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, реконструкции;

3) резервирование земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд;

Пример 1. Рассмотрение вопросов организации процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, реконструкции.

Содержание данной группы проблем в значительной мере определяется пониманием того, что такое сформированный земельный участок, когда производятся и завершаются действия по формированию земельного участка.

Согласно Земельному Кодексу Российской Федерации (статья 30) сформированный участок - это такой участок, применительно к которому подготовлен проект границ земельного участка, установлены его границы на местности, определено разрешенное использование и технические условия подключения запланированных к строительству объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Сформированные земельные участки проходят государственный кадастровый учет, после чего они могут стать объектами оборота, т.е. могут быть предоставлены из состава государственных, муниципальных земель частным лицам. Действия по формированию земельного участка должны быть произведены и завершены до начала действий по предоставлению прав на земельный участок. Иными словами, права на несформированные земельные участки не предоставляются.

С позиций, которые продиктованы нормами федерального законодательства, а также целевыми установками на совершенствование практикуемых процедур, должны быть сформулированы проблемы. Ниже обсуждаются проблемы, которые были выявлены при подготовке проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде.

На момент подготовки проекта правил одним из основных нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые процедуры в Нижнем Новгороде, было постановление администрации города от 24 октября 2003г. № 95 «О внесении изменений в Положение о порядке предоставления и изъятия земель в г.Н.Новгороде, утвержденное постановлением главы администрации города от 23.08.94 № 74».

Проблемы

Проведенный анализ выявил следующие проблемы.

1. Проблема (1.1) неправомерного смешения процедур применительно к свободным и «занятым» земельным участкам. Согласно указанному постановлению № 95 и по сложившейся практике наблюдалась такая ситуация, когда использовался практически один и тот же порядок, независимо от того, являлась ли территория (в пределах которой надо сформировать участок) свободной от застройки, или территория являлась застроенной, т.е. обремененной правами третьих лиц. Следствием такой ситуации была негарантированность прав инвестора, ущемление прав жителей и правообладателей недвижимости, другие негативные последствия, неблагоприятно отражающиеся на инвестиционном климате в городе.

2. Проблема (1.2) использования процедур, не предусмотренных федеральным законодательством. Эта проблема была связана с процедурой так называемого «конкурсного отбора застройщиков». Эта процедура не предусмотрена Земельным кодексом Российской Федерации, поэтому возникал ряд проблем. В частности, неясно распределение функций в части подготовки «конкурсных предложений», неясен статус реконструируемой территории, неясны критерии выявления победителей, предоставляемые им гарантии на реализацию проекта и другие вопросы. Ряд вопросов возникает применительно к форме инвестиционного договора, заключаемого между администрацией города и победителем конкурсного отбора.

3. Проблема (1.3) соотношения процедур с предварительным согласованием и без предварительного согласования мест размещения объектов, а также использования документов преимущественно технического характера, не имеющих необходимого правового статуса.

Эта проблема связана с отсутствием фиксированной установки на то, что процесс формирования земельных участков предполагает межевание территории на земельные участки посредством подготовки, согласования и утверждения градостроительной документации (в частности, проектов межевания). Отсутствует четкое определение того, какой документ завершает процесс формирования земельного участка. Например, наличие указания на «чертеж, согласованный с Главным управлением архитектуры и градостроительства», а также на строительный паспорт свидетельствует о постановке акцентов на технологические действия в ущерб фиксации правовых документов, которые могли бы стать гарантией инвестору относительно его прав на земельный участок.

4. Проблема (1.4) неточности процедур относительно видов и сроков предоставления прав на земельные участки.

Эта проблема связана с вышеизложенными проблемами и сводится к необходимости преодоления неопределенности относительно нахождения четких ответов на вопросы: когда завершается процесс формирования земельного участка, когда и какие права предоставляются инвестору на земельный участок. 

5. Проблема (1.5) преобладания натуральных форм расчетов с инвесторами.

Эта проблема связана, по меньшей мере с тремя аспектами: 1) правомерность идеологии «предустановления» фиксированных цифр применительно к различным случаям; 2) непрозрачной процедурой изменения первоначально зафиксированных цифр посредством дополнительных соглашений к инвестиционным договорам; 3) отсутствием предваряющих базовых («рамочных») расчетов применительно к различным площадкам, проводимым администрацией и предъявляемым инвесторам.

Предлагаемые подходы к решению проблем

При отработке подходов к решению выявленных проблем предлагается последовательно рассмотреть:

1) схему, отражающую типологию процедур и принципы совершенствования процесса формирования и предоставления инвесторам земельных участков для застройки применительно к различным случаям;

2) основные позиции в части подготовки соответствующих документов, необходимых для реализации предложенной схемы;

3) задачи, которые должны, могут решаться нормативными правовыми актами на уровне субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Схема, отражающая типологию процедур и принципы совершенствования процесса формирования и предоставления инвесторам земельных участков для застройки применительно к различным случаям

Все процедуры предоставления частным лицам земельных участков из состава муниципальных земель предлагалось отнести к двум базовым типам:

А - градостроительная подготовка, формирование и предоставление земельных участков по инициативе заявителей. Очевидно, что такого рода инициатива может распространяться применительно к свободным от прав третьих лиц земельным участкам. Возможна ситуация, когда заявители выражают желание реконструировать территорию, на которой имеются права третьих лиц. В этом случае администрация может реагировать на такого рода предложения, однако, с формально-юридической точки зрения инициатива по реконструкции «занятой территории» должна исходить от администрации города.

Б - градостроительная подготовка, формирование и предоставление земельных участков по инициативе администрации города. Инициатива администрации города может распространяться как на свободные от прав третьих лиц земельные участки и подлежащие освоению свободные территории, так и на территории, занятые правами третьих лиц и подлежащие реконструкции.

Указанные базовые типы процедур дифференцируется на семь видов процедур:

А1 - инициатива заявителя применительно к конкретному земельному участку, свободному от прав третьих лиц;

А2 - инициатива заявителя по нахождению, выбору земельного участка, свободного от прав третьих лиц;

А3 - инициатива заявителя по предоставлению для застройки территории, не разделенной на земельные участки и свободной от прав третьих лиц;

А4 - инициатива заявителя в виде предложения администрации города осуществить реконструкцию территории, занятой правами третьих лиц. Процедура А4 рассматривается в блоке процедур типа Б, поскольку, как было сказано выше, по формально-юридическим основаниям эта процедура должна осуществляться по инициативе администрации города (хотя соответствующие действия могут быть начаты по предложению какого-либо заявителя);

Б1 - инициатива администрации города по формированию и конкурентному предоставлению земельного участка, свободного от прав третьих лиц;

Б2 - инициатива администрации города по обеспечению застройки территории, не разделенной на земельные участки и свободной от прав третьих лиц;

Б3 - инициатива администрации города по обеспечению реконструкции территории, не свободной от прав третьих лиц.

Далее отрабатывались конкретные предложения организации каждой из процедур, которые могут использоваться как основание для дальнейшей детализации и уточнения в процессе отработки текста правил землепользования и застройки.

Пример 2. Вопросы резервирования земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд

Проблема

Резервирование земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд можно понимать двояко:

1) недопущение такой ситуации, когда государственные или муниципальные органы предоставляют частным лицам земельные участки из состава государственных и муниципальных земель на тех территориях, на которых предполагается разместить объекты для реализации государственных и муниципальных нужд, например, для строительства дороги, улицы. Это значит, что сам собственник на своей собственной земле, планируя свои собственные действия в будущем, не должен заблокировать или затруднить их реализацию, непредусмотрительно распорядившись своей землей;

2) в случаях, когда, например: а) есть необходимость, но нет возможности проложить, расширить дорогу кроме как на «занятой» территории, на которой уже располагаются земельные участки, иные объекты недвижимости, находящиеся в собственности или долгосрочной аренде частных лиц; б) эта необходимость может быть реализована не в данный момент, а позднее, когда у города появятся необходимые финансовые средства и для строительства, и для выкупа частной недвижимости; в) муниципальная нужда по строительству дороги может быть реализована только в том случае, если удастся воспрепятствовать действиям частных лиц по улучшению принадлежащих им земельных участков; в противном случае может повыситься их стоимость настолько, что город уже будет не в состоянии заплатить выкуп по рыночной цене и, соответственно, не будут реализованы планы по строительству дороги.

И тот, и другой случаи в настоящий момент представляют актуальную проблему.

Помимо содержательной стороны рассматриваемого вопроса имеется и формальная сторона, связанная с отсутствием соответствующей нормативной правовой базы, которая позволяла бы решать данную проблему.

Нормы о резервировании содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации. Приведем их.

Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

...

4. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев:

резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд».

Статья 90. Земли транспорта

...

7. В целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами».

На данный момент нет федерального закона, регулирующего действия по резервированию земельных участков.

Предлагаемые решения

Проблема должна решаться параллельными действиями на федеральном уровне (путем принятия соответствующих законов) и на региональном и местном уровнях. 

Общая схема решений применительно к проблемам, решаемым на уровне города, должна быть закреплена в соответствующей нормативной правовой базе и включать следующие позиции.

1. Установление оснований для определения границ зон резервирования.

Такими основаниями должны быть:

- генеральный план города,

- градостроительная документация - проекты планировки, совмещенные проекты планировки и межевания.

2. Последствия установления границ зон резервирования в градостроительной документации.

Последствия наступают только для государственных органов и органов местного самоуправления в том отношении, что они с момента утверждения соответствующей градостроительной документации не имеют права предоставлять в собственность или долгосрочную аренду свободные (не обремененные правами третьих лиц) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах зон резервирования, определенных генеральным планом и/или проектами планировки.

Для частных лиц, владеющих земельными участками, иными объектами недвижимости, правовых последствий на данном этапе не наступает, т.е. они могут обустраивать свои участки, производить строительство, переоформлять права постоянного пользования на права собственности в соответствии с нормами земельного законодательства.

3. Принятие решений о резервировании.

Основание для принятия таких решений:

- наличие утвержденной градостроительной документации. При отсутствии такой документации решение о резервировании не будет иметь законной силы;

- доказательство того, что необходимость резервирования определяется государственной, муниципальной нуждой. Определение нужды в данном случае должно распространяться не на все объекты, но на те объекты, при размещении которых допускается изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа. К таким объектам должны быть причислены объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, объекты транспортного обслуживания населения в границах поселения. При размещении иных объектов, необходимых для выполнения полномочий органов местного самоуправления, определенных федеральными законами и муниципальными правовыми актами, не может допускаться изъятие земельных участков, а могут использоваться два способа: а) размещение на муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц, б) размещение при реализации гражданско-правовых отношений (т.е. приобретение земельных участков у частных лиц по их добровольному согласию, без использования процедур принудительного изъятия);

- доказательство того, что отсутствуют иные варианты трассировки границ зоны резервирования.

Решение о резервировании должен принимать представительный орган местного самоуправления.

Для резервирования должен быть установлен предельный срок в 2-3 года.

Надо иметь также в виду, что решение о резервировании может быть оспорено в судебном порядке.

Такое решение будет иметь прямые юридические последствия как для правообладателей недвижимости, так и для органов местного самоуправления.

4. Принятие решений о резервировании: последствия для правообладателей недвижимости

Правообладатели в течение срока резервирования (2-3 года) не будут иметь права производить на зарезервированных земельных участках улучшения, существенно повышающие их стоимость (например, производить строительство новых зданий). Если же такое строительство произойдет, то орган власти не будет обязан компенсировать правообладателям затраты на произведенные улучшения. Поэтому важно, чтобы оценка объектов недвижимости, попадающих в зону резервирования, производилась бы на момент принятия решения о резервировании.

По истечении срока резервирования должна будет начаться процедура изъятия путем выкупа. В случае, если такая процедура не будет начата, то правообладатели будут иметь право востребовать через суд от органа, принявшего решение о резервировании, компенсацию за упущенную выгоду.

По истечении срока резервирования и ненаступления действий по выкупу решение о резервировании теряет силу. Повторное принятие решения о резервировании будет либо невозможно, либо не может состояться ранее определенного срока (минимальным сроком в таком случае следовало бы принять срок в 5 лет).

5. Принятие решений о резервировании: последствия для органа местного самоуправления

Орган местного самоуправления, принимая решение о резервировании, берет на себя ответственность, прежде всего финансовую. Он должен будет просчитать: а) затраты на выкуп по истечении срока резервирования, б) затраты на компенсацию упущенной выгоды (в случае непринятия решения о выкупе по истечении срока резервирования), в) затраты на строительство объекта, ради размещения которого производится резервирование с последующим выкупом.

Таким образом, производимое органом местного самоуправления градостроительное планирование начинает быть жестко увязанным с финансовыми ресурсами муниципального бюджета. С этой точки зрения муниципалитет начинает более четко формулировать для себя и для населения приоритеты, во имя которых он может и должен потратить ограниченные ресурсы в определенный период времени.

Логическим следствием такого положения дел становится необходимость провести «финансовую инвентаризацию» планов, зафиксированную, например, в генеральном плане развития города. В частности, это может касаться подготовки откорректированной схемы развития транспортной сети, определение первоочередных мероприятий, выполнение экономических расчетов.

В этом вопросе есть обратная сторона дела. Состоит она в том, что «избыточное резервирование», не обеспеченное финансовыми ресурсами, замораживает приток доходов в бюджет города от выплат за использование земли. Поэтому необходим выверенный баланс между тем, что городу необходимо, что определено законодательством как его прямые полномочия и обязанности, и что он в состоянии обеспечить своими собственными ресурсами, а также тем, что могут обеспечить частные лица, которые преследуют свой собственный коммерческий интерес, но одновременно пополняют бюджет города и способствуют его развитию.

Как правило, проблемные вопросы обсуждаются и нарабатываются в первой половине проекта по подготовке Правил. Все они сводятся в единую таблицу, которая затем прикладывается к Концепции, а в конце работы - к обосновывающим материалам к первой редакции правил землепользования и застройки.