5.1.1. Концепция градостроительного зонирования как сочетание двух блоков взаимосвязанных предложений - по структурной организации территории и по совершенствованию процедур регулирования

Необходимость рассмотрения и решения процедурных проблем градорегулирования определяется тем, что правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности. Другими словами Правила, помимо карты градостроительного зонирования и описания градостроительных регламентов, должны содержать также и описание порядка осуществления градостроительной деятельности, т.е. процедурных норм.

Иногда в разработке Правил допускаются ошибки в понимании этого вопроса, когда, например, утверждается, что правила должны подготавливаться:

- только как текст, описывающий процедурные нормы, без включения в правила картографических материалов и описаний градостроительных регламентов;

- только как карту (схему) градостроительного зонирования с описанием градостроительных регламентов, но без описания процедурных норм градорегулирования.

То и другое утверждение неверно.

Во-первых, необходимо зафиксировать, что далеко не все процедуры градорегулирования должны включаться в правила землепользования и застройки. Приведем  укрупненную типологию процедур, «привязанную» к технологии и последовательности процесса градостроительной деятельности:

1) подготовка и принятие генерального плана развития города;

2) подготовка и принятие нормативного правового акта - правил землепользования и застройки;

3) применение правил землепользования и застройки, использование градостроительных регламентов в градорегулирующей деятельности;

4) планировка территории посредством градостроительной документации с целью формирования земельных участков, согласование, обсуждение, утверждение градостроительной документации;

5) предоставление сформированных земельных участков для целей строительства;

6) подготовка проектной документации, предоставление разрешений на строительство, осуществление строительства;

7) выдача разрешений на ввод построенных, реконструированных объектов в эксплуатацию.

В правилах могут описываться процедуры 3-7, тогда как первая и вторая процедуры не могут быть предметом правил, кроме процедуры внесения дополнений и изменений в правила. 

Во-вторых, на сегодняшний  день нет возможности иметь в Правилах все процедуры в полном объеме, что называется до «последнего гвоздя», поскольку федеральное законодательство имеет (а) существенные пробелы и (б) создает коллизии в правоприменительной практике на местах.

Применительно к «пробелам» федерального законодательства можно отметить следующее. Земельный кодекс Российской Федерации фактически содержит описание только процедур формирования и предоставления свободных от застройки, т.е. свободных от прав третьих лиц земельных участков, и не содержит описание процедур применительно к «занятой» территории, когда необходимо произвести реконструкцию территорий. В условиях, когда свободные территории практически исчерпаны и когда наиболее востребованными со стороны инвесторов остаются именно «занятые» территории этот «пробел» становится существенным тормозом в развитии системы градорегулирования. Преодолеть этот пробел только за счет местной нормотворческой инициативы (путем, например, описания соответствующих процедур в правилах землепользования и застройки) не представляется возможным. Необходимо введение соответствующих норм на уровне федерального и (или) регионального законодательства.

До недавнего времени Земельный кодекс Российской Федерации не содержал процедур формирования и предоставления земельных участков, основанных на принципах «девелопмента», т.е. таких процедур, когда специализированным застройщикам предоставляются массивы земли для инженерно-технического обустройства, межевания одного большого участка на несколько участков меньшего размера и передачи подготовленных участков частным застройщикам для продолжения и завершения строительства. Этот механизм способен активизировать процессы строительства в городах, особенно жилищного.

Применительно к «коллизиям», создаваемым нормами федерального законодательства, следует отметить следующее. Земельный кодекс Российской Федерации не побуждает администрации городов формировать земельные участки посредством планировки городских территорий (например, посредством проектов межевания). Сам факт наличия норм о «предварительном согласовании мест размещения объектов строительства» позволяет действовать в индивидуально-выборочном (т.е. хаотичном) порядке без подготовки градостроительной документации, что ведет к деструктивным последствиям. Ныне применительно к жилищному строительству эта коллизия преодолена нормой, согласно которой земельные участки для целей жилищного строительства предоставляются только на аукционах. Применительно к иным видам строительства указанная коллизия сохраняется.

До недавнего времени нормами федерального законодательства создавалось такое положение, когда органам местного самоуправления было невыгодно в инициативном порядке формировать земельные участки и предоставлять их инвесторам, открыто предъявляя рыночную стоимость сформированных земельных участков. С одной стороны, нормами закона о бюджете ранее устанавливалось, что поступления от продажи земельных участков, продажи права их аренды поступают только частично в бюджеты органов местного самоуправления - в размере 50%. С другой стороны, наиболее рациональная схема действий администраций городов по налаживанию партнерских отношений с частными инвесторами в самом общем виде выглядит следующим образом: а) формирование посредством градостроительной документации земельных участков для предоставления частным инвесторам, б) предоставление с использованием процедур торгов сформированных земельных участков с предъявлением их рыночной стоимости, в) перенаправление в местный бюджет неналоговых поступлений - денежных сумм за право собственности или аренды на предоставленные земельные участки, аккумулирование этих средств с перенаправлением их на обустройство инженерно-технической инфраструктурой иных территорий с последовательным «расширением фронта работ» и обеспечением доступа инвесторов ко все большему количеству сформированных участков, т.е. использование кумулятивного эффекта от градорегулирующей деятельности; г) использование инвесторами возможности получать ипотечные кредиты на строительство под залог их прав собственности на земельные участки, снижение за счет этого стоимости строительной продукции, расширение доступа граждан к жилью. Однако при ситуации, когда в федеральных законах закреплялась норма о распределении-расщеплении по разным бюджетам поступающих от предоставления земельных участков средств, эта схема не могла «заработать» в полную силу. Чтобы «сводить концы с концами» администрации городов предпочитали реализовывать «серые схемы», не предъявляли реальную стоимость земли, переводили ее в натуральную форму квартир, которыми инвесторы расплачивались с администрациями. В таких условиях не было элементарных предпосылок для расширения предложения земельных участков, тормозилась реализация планов по скорейшему решению жилищной проблемы. Ныне в этом отношении ситуация меняется.

В Правилах предлагается закрепить только базовые нормы градорегулирования на местном уровне с их дальнейшим последовательным совершенствованием по мере развития федерального законодательства. Отсюда следуют задачи Концепции  в части подготовки процедурной части правил.

В Концепции должна  быть предложена и утверждена «цепочка» следующих последовательных действий:

а) определение  базовых норм градорегулирования таким образом, чтобы эти нормы фиксировали стабильные и неизменные принципы, которые должны реализовываться как своего рода «конституциональные принципы», независимо от привходящих обстоятельств, и быть основой для детализации этих принципов в иных нормативных правовых актах, подготавливаемых на основе принятых Правил;

б) описание «конституциональных принципов» и норм, регламентирующих соответствующие действия с предельно возможной степенью детальности, не допуская закрепления нерациональных схем, особенно таких, которые должны быть подвергнуты ревизии (в том числе и с учетом тенденций в совершенствовании федерального законодательства);

в) подготовка списка нормативных правовых актов, более детально регламентирующих нормы, изложенные в Правилах, которые должны подготавливаться и утверждаться после принятия Правил.

На стадии Концепции проводится анализ всех нормативных документов муниципального уровня и уровня субъекта Федерации, определяющих вопросы предоставления прав на земельные участки, получения разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию и другие вопросы, связанные с рынком недвижимости и градостроительной практикой. Анализ ведется путем построения логических схем и последовательности всех процедур, осуществляемых на практике. Обращается внимание на то, кто исполняет то или иное звено процедуры (название органа или учреждения, его статус), на каких основаниях, какие у него есть для этого полномочия. Все построенные в результате анализа процедурные схемы одновременно сравниваются со схемами и нормами, предусмотренными  федеральным законодательством. Выявляются нарушения, отклонения от  законодательства, причины побудившие к этому. Далее, с учетом основных задач стратегического свойства, в Концепции предлагается проект процедур, согласованных с законодательством и направленных на решение долгосрочных целей пространственного развития города.

Как правило, проектируемые процедуры должны упрощать доступ к земельным участкам для всех инвесторов, сокращать сроки подготовки и формирования земельных участков для строительства, точно соответствовать принятым в муниципальном образовании организационным особенностям и распределению полномочий между различными учреждениями и организациями.