5. Подготовка Концепции градостроительного зонирования

5.1. Цели и содержание Концепции градостроительного зонирования

5.1.1. Концепция градостроительного зонирования как основание для подготовки правил землепользования и застройки

Концепция градостроительного зонирования представляет собой своеобразный организационный проект подготовки местного нормативного правового акта. Разработка Концепции предполагает проведение необходимых подготовительных и аналитических работ (в зависимости от размеров поселения, городского округа и сложности ситуации. Это могут быть исследования экономического состояния, процедур и правовой обоснованности действующей системы регулирования, планировочного развития территории и др.) и на их основе - подготовка нескольких ключевых решений. Эти предложения в составе Концепции представляются в администрацию, проходит публичное обсуждение и согласование и после одобрения закладываются в основу правил застройки и землепользования города.

Необходимость Концепции вызвана следующими причинами.

Во-первых, разработка Правил требует значительного времени и усилий большого количества специалистов. Для того чтобы этот труд был максимально эффективным, требуется постоянная выверка правильности выбранного пути, получение промежуточных согласований. Здесь есть прямая аналогия с разработкой больших архитектурных проектов, которые также осуществляются в несколько стадий, для того чтобы как можно точнее согласовать интересы участников и минимизировать риск неудачи проекта в целом. Концепция же - это документ относительно простой, не требующий бесконечно долгих бюрократических согласований, «налипших» на генеральный план. Она должна делаться максимально быстро (насколько это возможно) и столь же оперативно согласовываться, корректироваться и утверждаться.

Во-вторых, Концепция необходима для выявления актуальных, первостепенных действий, которые требуют градостроительного регламентирования. Поскольку задач всегда много, а различные группы, влияющие на развитие поселения, городского округа, заинтересованы в принятии разных, иногда противоречивых, решений, то необходимо отобрать и согласовать те решения, которые в большей степени соответствуют интересам сообщества на данном этапе и которые находятся в области возможного компромисса.

В-третьих, градостроительного зонирование нуждается в формальном и содержательном соотнесении с действующими документами, определяющими долгосрочные цели развития территории. Еще более важно, что градостроительное зонирование должно служить инструментом реализации этих целей. Однако переносить решения из них в правила землепользования и застройки можно только определенным способом, который и фиксируется в Концепции.

Основным плановым документом, фиксирующим долгосрочные решения по развитию поселения, городского округа, является  генеральный план. Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генерального плана и следуют принятым в нем решениям.

Вместе с тем «механистический», буквальный перенос всех решений из генерального плана в правила землепользования и застройки по использованию земельных участков и иной недвижимости или, например, по размещению перспективных транспортных магистралей, невозможен. Подчеркнем, что в данном случае не ставится вопрос, правильны или нет решения генерального плана. Однако особенности идеологии и методов разработки генеральных планов, которые будут рассмотрены ниже, запрещают «буквальный» перенос всех решений в правила землепользования и застройки.

Кроме того, в подавляющем большинстве городов генеральные планы устарели и не могут служить ориентиром для развития территории и, тем более, сообщества. В связи с этим предлагается выявлять и использовать в Правилах только те решения генерального плана, которые соответствуют реальным, текущим тенденциям, подкреплены административными решениями и ресурсами, отвечают интересам различных социальных групп.

Конечно, по идее, можно затормозить процесс перехода на рыночное градостроительное регулирование и ждать, когда появятся деньги на новые генеральные планы. Эта позиция ошибочна в своей изначальной логике. Невозможно обуславливать появление социальных институтов техническими причинами. Градостроительное зонирование должно начать работать, чтобы не остановилась рыночная экономика, чтобы привести реальное положение дел в соответствие с Конституцией Российской Федерации, с законодательно защищенными правами частных собственников, инвесторов и  местного самоуправления, для того, чтобы тысячи людей в городах могли получить доступ к земельным участкам, спокойно вести экономическую деятельность, не опасаясь наделенных властью бюрократов. По сути, речь идет об одной из фундаментальных основ рыночной экономики, определяющей судьбы людей, их имущества, их возможность развить и поддерживать малый бизнес. На этом фоне досужие обсуждения, что делать сначала - новый генеральный план, а потом Правила землепользования и застройки или наоборот, выглядят просто отговорками чиновников, не желающих расстаться с неконтролируемой властью.

Поэтому в тех случаях, когда у городской администрации нет возможности быстро разработать новый стратегический документ и современный генеральный план, но есть понимание необходимости решительного перехода на рыночно ориентированную систему градостроительного регулирования, рекомендуется разработать и утвердить Концепцию градостроительного зонирования.

Во-первых, Концепция обосновывает и предъявляет отклонения от генерального плана и последующей градостроительной документации как по конкретным решениям, так и по стратегиям. Концепция показывает, что из генерального плана может быть перенесено в Правила и насколько предлагается «удалится» от устаревших решений генерального плана. Тем самым она служит средством приспособления генерального плана к текущим тенденциям и эффективному решению проблем, стоящих перед органами местного самоуправления.

Во-вторых, Концепция обеспечивает легитимность градостроительным решениям, используемым в системе градостроительного зонирования. Она позволяет не только показать местному сообществу и местной власти, на какие стратегии работает система градорегулирования, но и обеспечить формально-правовое требование следования перспективным планам развития. Когда администрация сможет осуществить корректировку или разработку нового документа территориального планирования, то в Правила будут внесены изменения и дополнения, предусмотренные новым перспективным планом.

В техническом отношении концепция призвана решить следующие основные задачи:

- показать основные итоги анализа текущих тенденций в экономике поселения, городского округа, состояние рынка недвижимости, особенности региональной и местной нормативно-правовой базы регулирования землепользования и застройки, выявить и ранжировать основные проблемы, стоящие перед местным самоуправлением;

- предложить администрации общие установки на совершенствование системы градостроительного планирования, регулирования землепользования и застройки, раскрыть механизмы воздействия системы градостроительного зонирования на процессы инвестирования в недвижимость в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования;

- наметить стратегические направления развития экономики, ифраструктуры, , сообщества;

- выявить пространственную структуру сложившегося муниципального образования и на этой основе представить генерализованную схему градостроительного зонирования.

- определить позиции и решения генерального плана, которые должны быть перенесены в правила землепользования и застройки, и решения, которые пока не должны использоваться в Правилах, не нарушая при этом преемственности реализации всей градостроительной документации.

Разработка Правил до корректировки генерального плана, на основе утверждаемой Концепции с последующей разработкой документа территориального планирования (но уже с учетом подготовленных  и утвержденных правил землепользования и застройки) позволяет продвинуться в решении столь сложной проблемы.  Такой подход открывает возможность привести градостроительное регулирование в соответствие с нынешними правовыми и экономическими требованиями с минимальными затратами, избежать излишне громоздких проектных  и согласовательных процедур, сосредоточиться на самых важных, актуальных вопросах жизни местного самоуправления и каждого горожанина.