Тема 1. Предмет, метод, система и источники административного права

1. Сущность государственного управления как объекта административно-правового регулирования.

2. Предмет административного права.

3. Методы административного права.

4. Система административного права. Источники административного права.

 Административное право представляет собой отрасль право­вой системы Российской Федерации, которая призвана регулиро­вать особую группу общественных отношений. Главная их особен­ность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекра­щаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системыисполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России.

В этих общественных отношениях соответственно:

а) опосредуется в регулируемой сфере закрепленная в Консти­туции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие чело­века;

б) находит свое непосредственное выражение реальное и много­образное содержание подчиненного указанным целям особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государст­венной власти (исполнительная, или государственно-управленчес­кая, деятельность);

в) выражаются приоритетпублично-правовых интересов в ре­гулируемой сфере и соответствующие им государственно-право­вые средства воздействия на общественные связи. (далее- особенности госуправления как сферы административно-правового регулирования).

Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:

1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, под­чиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию служ­бы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных орга­нах, учреждениях, строевых подразделениях.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.

Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений государственной администрации с граж­данами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязаннос­тей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокуп­ность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обя­занностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.

Административное право, осуществляя регулятивную функ­цию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управ­ленческие отношения, на поведение их участников. Это —методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрас­ли российского права, включая и административное право.

Кроме того, по кругу регулируемых общественных отношений, т.е. по предмету отрасли действующего права нередко оказывают­ся весьма близкими, а иногда даже совпадают в своих основных проявлениях (например, имущественные отношения, а также от­ношения в сфере охраны природной среды, предпринимательской деятельности и т.п.). Поэтому метод регулирования часто высту­пает в роли определяющего критерия при разграничении право­вых отраслей.

Проблема методов правового регулирования достаточно дис­куссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально раз­личных подхода к пониманию их содержания: либо каждая пра­вовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единыеправовые средства, заложенные в самой природе права. Предпо­чтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юриди­ческие возможности:предписание, запрет, дозволение.

Что представляют собой правовые средства регулирования об­щественных отношений?Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в ус­ловиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты —факти­чески также предписания, но иного характера, а именно: возло­жение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения —юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств под­тверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной от­расли, т.е. регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить осо­бенности административно-правового регулирования управлен­ческих общественных отношений, вытекающие из сущности госу­дарственно-управленческой деятельности и предмета администра­тивного права.

Во-первых, для механизма административно-правового регу­лирования наиболее характерны правовые средства распоряди­тельного типа, т.е. предписания(включая запреты). Свое непо­средственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юри­дически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Пос­ледняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носи­теля распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их ^вравноправных субъектов. Административно-правовое регулиро­вание и его механизм — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли Управляющего(субъект управления), а другая —управляемого (объект управления.

Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особен­ностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослежива­ется в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.

Административное право — целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри от­расли существует субординация норм разной юридической силы, об­щих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования общественных отношений.

Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и граж­данского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

I.      Акты, принятые на основе референдумов и акты законодатель­ных органов;

II.    Акты Президента Российской Федерации;

III.   Акты государственной администрации;

IV.  Акты муниципальных органов;

V.    Публичные договоры;

VI.  Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I.      В первой группе источников можно различать:

1.  Федеральные законы и иные нормативные акты Федераль­ного Собрания Российской Федерации и Верховного Совета • РСФСР:

а)   Конституция Российской Федерации;

б)  федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в)   федеральные законы и законы РСФСР (Основы зако­нодательства, кодексы и др.);

г)   декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собра­ния Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а)   конституции, уставы субъектов Федерации;

б)  законы субъектов Федерации.

Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административно­го права.

Акты Президента Российской Федерации — это:

а)   указы Президента;

б)  распоряжения Президента.

III.   Третья группа — акты государственной администрации — самая многочисленная как по количеству актов, так и по их ис­точникам.

1.  Административные акты федеральных органов и организаций:

а)   постановления и распоряжения Правительства Российс­кой Федерации;

б)   постановления, приказы, инструкции министерств и дру­гих центральных федеральных органов специальной ком­петенции;

в)   приказы, постановления, инструкции, распоряжения и дру­гие акты территориальных федеральных органов испол­нительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г)   акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д)  акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а)   указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б)  постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в)   приказы, постановления центральных органов специаль­ной компетенции субъектов Федерации;

г)   приказы, постановления местных органов государствен­ной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д)  приказы, инструкции администраций, государственных пред­приятий, учреждений субъектов Федерации.

IV.   Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административ­ного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти могут издавать акты, регулирующие общественный порядок и другие вопросы адм. Права.

Особая роль у договоров (речь в том числе о международных договорах, федеративных договорах). Акты правосудия как источники административного права.