1.2. Особенности государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностными лицами

Государственный контроль – это разновидность контроля, осуществляемого органами государственной власти. Следует отметить, что эти виды контроля не содержатся в каком–либо едином нормативном акте, а распределены по всему законодательству, как правило, по отраслевому принципу правового регулирования.

Прокурорский надзор. На основании ч.1 ст. 77 Федерального закона №131­ФЗ органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов [8, ст. 77, п.1]. Фактически в названных федеральных законах установлено, что органы прокуратуры осуществляют надзор не только за исполнением органами местного самоуправления законов, но и за соблюдением ими требований уставов муниципальных образований, а с вступлением закона № 131­ФЗ в силу и муниципальных правовых актов. Эти положения отличаются от норм, содержащихся в Федеральном законе от 17.01.1992 №2202–1 "О прокуратуре РФ".

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202­1 "О прокуратуре РФ", прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ [10, ст. 1]. Речь идет об осуществлении общего надзора за законностью.

В названном законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами: освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона [10, ст. 22, п.3]. В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Формами прокурорского реагирования являются:

1) протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;

2) представление прокурора об устранении нарушений закона;

3) постановление прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении;

4) предостережение о недопустимости нарушения закона, вносится в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов [10, ст. 22, п.1].

На органы прокуратуры возлагается обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением [10, ст. 27, п.4]. Аналогичные нормы содержатся и гражданском процессуальном законодательстве. На основании ст. 45 Федерального закона от 14.11.2002г. № 138–ФЗ "Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации", прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для контрольно­надзорной деятельности (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба и др.). Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. В последнее время федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления.

Представляется довольно значимой такая разновидность административного контроля как финансовый контроль. Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса, как на государственном, так и на муниципальном уровне.

Основными формами финансового контроля являются: ревизия, проверка, надзор и экспертиза нормативно­правовых актов и иных документов (в том числе их проектов). В случае выявления нарушений финансовой дисциплины могут быть применены разные меры принуждения, вплоть до уголовной ответственности.

Важную роль в обеспечении контроля за исполнением местных бюджетов играют органы налоговой службы, проверяющие законность исчисления налоговых и неналоговых платежей и перечисления их в соответствующий бюджет.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств [8, ст. 20, п.3]. Фактически установлено важное ограничение степени ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного [8, ст. 21, п.3].

К одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую органами юстиции. Органы государственной власти фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а также по обеспечению режима законности и правопорядка [2, ст.72, п.1 "б"]. Также, предусмотрено ведение регистра муниципальных правовых актов [2, ст.43, п.1]. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции Российской Федерации.

Действующее законодательство возлагает на органы местного самоуправления различные контрольные и надзорные функции – устоявшимися являются такие термины как лесной, земельный, экологический контроль. Значительными особенностями обладают органы финансового контроля, осуществляемого специально создаваемыми счетными палатами или иными органами. Контрольными функциями наделяются и избирательные комиссии муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления определяются в соответствии с законодательством в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах, полномочия структурных подразделений органов местного самоуправления и органов местной администрации и их должностных лиц – в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. При осуществлении муниципального контроля органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (предписания, постановления, представления), которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно статье Федерального закона от 26.12.2008г. № 294­ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования [9, ст.5, п.1]. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий [9, ст.5, п.2].

Контроль представительного органа за деятельностью исполнительного органа является довольно распространенным. К наиболее типичным формам такого контроля можно отнести: запросы депутатов в адрес исполнительных органов; отчеты исполнительных органов перед представительными; доклады руководителей отраслевых и функциональных органов местной администрации перед комиссиями и комитетами представительного органа.

Представительные органы самостоятельно и через создаваемые ими контрольно­счетные органы осуществляют контроль за: исполнением принятых правовых актов; исполнением местного бюджета, соблюдением бюджетного процесса, порядка использования кредитных ресурсов и ассигнований, средств целевых бюджетных фондов; выполнением муниципальных программ и планов социально­ экономического развития; порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Довольно действенными формами контроля, осуществляемого депутатами представительных органов муниципальных образований, являются обращения депутатов и депутатские запросы. На муниципальном уровне необходимо принимать положения, регулирующие более подробно осуществление данной деятельности.

Органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов, проводят экспертизу проекта местного бюджета, актов органов местного самоуправления. Органы муниципального финансового контроля, созданные соответственно органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением местного бюджета:

• предварительный контроль производится в ходе обсуждения и утверждения проектов местных бюджетов и иных проектов решений по бюджетно­финансовым вопросам;

• текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения местных бюджетов и в связи с депутатскими запросами;

• последующий контроль присутствует в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов [7, ст.157].

Контроль представительных органов местного самоуправления предусматривает право представительных органов местного самоуправления на: получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита бюджетов; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты [7, ст. 265]. Иными словами депутаты представительного органа муниципального образования могут осуществлять контроль самостоятельно или через специально создаваемые органы. По линии исполнительных органов муниципальных образований финансовый контроль осуществляется финансовыми органами муниципальных образований [7, ст. 266].

Контрольные органы муниципальных образований. В Федеральном законе № 131­ФЗ впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования (контрольно­счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля:

• за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [8, ст. 38].

Контроль избирательных комиссий: основной контрольной функцией избирательной комиссии муниципального образования является контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации на территории муниципального образования [11, ст. 24, п.10].

В муниципальных образованиях могут создаваться специализированные органы местного самоуправления, органы местной администрации или структурные подразделения органов, осуществляющие муниципальный контроль (инспекции, надзоры и прочие). Контрольные полномочия могут осуществляться органами и должностными лицами местного самоуправления также наряду с другими функциями (регулятивными, разрешительными, руководящими, организационными и так далее). Наиболее известными являются контроль за размещение рекламы, земельный контроль, лесной и пр.

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования, составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно­строительных кооперативов, садово­огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).

Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами. Среди этих форм:

• правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опросы граждан,

• собрания (конференции) граждан, письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления, наказы избирателей,

• народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов, отчеты депутатов перед избирателями,

• отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.

Наиболее действенной формой общественного контроля является обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в том числе оспаривание нормативных актов, принятых органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 21.12.2013 № 370–ФЗ "О внесении изменений в статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", вступившим в законную силу 01.01.2014 года, внесены изменения, направленные на упорядочение государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с новой редакцией указанной статьи органы контроля не вправе требовать от органов местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных федеральным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно–надзорных полномочий органов контроля различных уровней.

Координацию деятельности органов контроля по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры.

Плановые проверки проводятся органами контроля совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.

На основании представляемых органами контроля проектов планов прокуратура субъекта Российской Федерации формирует ежегодный план проверок, который не позднее 1 ноября размещается на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и соответствующего органа контроля в сети "Интернет".

Внеплановые проверки проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа контроля по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Информация о результатах проведенной проверки в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа контроля.

Срок исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления запросов органа контроля о предоставлении информации составляет не менее 10 рабочих дней. Сокращение этого срока допускается в случаях установления фактов нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе не предоставлять информацию по запросу органов контроля, если эта информация ранее была представлена либо официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в сети "Интернет". При этом орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления в ответе на запрос сообщают источник официального опубликования или размещения соответствующей информации.