Глава 1. Теоретические аспекты организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления

1.1. Определение, сущность и значение контроля за деятельностью органов местного самоуправления

Контроль (от фр. "controle") – проверка, а также наблюдение с целью проверки [24, с. 367]. Сущность контроля за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то органы публичной власти и общественные организации, используя организационно ­ правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие–либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины [27, с. 314].

В ст. 15 Конституции РФ указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции РФ и законов, иными словами закреплен принцип соблюдения законности [2, ст.15, п. 2]. В ч. 2 ст. 132 Конституции РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственно­властными полномочиями, которые подконтрольны государству не только по мотивам законности, но и целесообразности [2, ст.132, п. 2].

В ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом [1, ст. 8, п.1]. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления [1, ст. 8, п.2]. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать [1, ст. 8, п.3].

В соответствии с ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131–ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131–ФЗ) осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ [8, ст. 5–6]. Таким образом, контрольные полномочия должны быть установлены только законом в узком понимании этого термина.

В Федеральном законе №131­ФЗ две статьи посвящены государственному контролю за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В ст. 21 указывается, что возможен контроль не только за переданными полномочиями, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. За органами местного самоуправления закрепляется обязанность предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий [8, ст. 21]. А у органов государственной власти есть право давать письменные предписания по устранению нарушений. В соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131­ФЗ уполномоченные органы государственной власти реализуют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Фактически не определена процедура контроля. Устанавливается только, что органы местного самоуправления не должны препятствовать контролю [8, ст. 77].

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам.

Субъектами контрольной деятельности выступают население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти, осуществляющие контрольно–надзорную деятельность (прокуратура, контрольно–ревизионные подразделения и т.д.), судебные органы. К ведомственным контролирующим органам можно отнести, например, Счетную палату РФ (финансовый контроль, контроль межбюджетных отношений), Минюст РФ (регистрация уставов муниципальных образований), ЦИК (законность муниципальных выборов и местных референдумов), Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (надзор в системе образования) и др.

На органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, распространяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. №294­ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Все требования, в том числе процедурные, установленные этим законом, распространяются и на контроль (надзор) за органами местного самоуправления за исключениями, установленными в самом законе. Кроме того, в данном законе обозначены полномочия органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля.

В случае выявления органами контроля и надзора нарушений могут быть применены меры принуждения, вплоть до юридической ответственности.

Можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством.

С точки зрения единства государственно – правовой системы, контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.