2.2. Теоретические аспекты анализа состава государственных и муниципальных служащих и требования к оценке кадров

Формирование и развитие кадро­вого корпуса государственной и муниципальной службы − это многомерный и сложный процесс, в котором проявляется диалектическая взаимосвязь статичного и динамичного.

В содержательном плане развитие кадрового кор­пуса органов государственной власти и местного самоуправления включает профессионально-квалификационные, социальные, образовательные и другие процессы,прежде всего прирост, обогащение качеств, потенциальных возможностей уже работающих служащих в соответствии с новы­ми задачами и требованиями государства, с учетомобщественных потребностей и возможностей кадрового состава. В этом плане важен анализ состояния и эффек­тивности использования кадрового потенциала государственной и муниципальной службы⁷⁹.

Работа с кадрами должна быть направлена на поиск и обогаще­ние перспективныхпрофесси­ональных качеств действующих государственных и муниципальных служащих, а также приформировании кадрового резерва. Современное поколение государственных и муниципальных служащих должно формироваться не только за счет притока новыхслужащих, но и в ходе стимулирования их профессионально-квалификационного роста.

Соответственно одним из важных методологических требований к анализу и характеристике состояния кадрового корпуса государс­твенной и муниципальной служб является необходимость выявления:

• тенденций и закономерностей развития кадрового корпуса за относи­тельно длительный период;

• внешних факторов(управленческие потребности государства, его стратегия, развитие социально-экономических основ общества, социально-демографических процессов и др.);

• внутренних ресурсовразвития государственной и муниципальнойслужб (организация системы власти, поиск более оптимальных структур и методов управления, укрепление вертикали исполни­тельной власти, изменение функций и компетенции государс­твенных органов, органов местного самоуправления)⁸⁰.

Кадровая система является подсистемой государс­твенного и муниципального управлений, адаптированная к иерархии его структур, должностных лиц и выступает важным носителем и средством реализации функций государства.Оценивать состояние кадров государственных и муниципальных служащих, их качестватолько на основе формализованных показателей (возраст, образование, стаж работы и др.) невозможно. Необходимо соотносить их с назначением кадровой системы в реализации компетенции и полномочий государственных и муниципальных органов, выявлять способность кадров наиболее эф­фективно выполнять возложенные на них функции и служебные обязанности.

Изучение состава кадров государствен­ных и муниципальных служащих возможно на основе применения системного подхода с учетом следующих аспектов:

• системно-компетентного (исследование состава кадров);

• системно-структурного (изучение взаимосвязей состава кад­ров, штатного расписания и структуры аппарата государственного и муниципального органа);

• системно-функционального (выявление соответствия состава кадров функциям государственных и муниципальных органов);

• системно-ситуационного (исследование эффективности, взаи­модействия кадрового состава с внешней средой, потребностями управления);

• системно-эволюционного (изучение динамики состава, кадровыхпроцессов и отношений)⁸¹.

Необходимой предпосылкой научного анализа состояния и перспектив развития кадрового корпуса государственной и муниципальной служб Российской Федерации является также историческая, текущая и прогностическая информационной база (статистическая, социологическая, социально-психологическая и др.), свидетельствующая осостоянии кадров государственных и муниципальных органов, развитии основ­ных кадровых процессов в сфере государственной и муниципальной службы.

До середины 90-х гг.XX в. источниковая база содер­жала, как правило, данные о служащих органов исполнительной власти, причем на федеральном уровне, чем был неоправданно су­жен объект научного анализа. Только с 1997 г. официально публи­куются статистические данные о кадровом составе органов все трех ветвей власти и всех уровней. Более представительной сталасоциологическая информационная база.

По данным на 1 января 2009 г. из 1 318,6 тыс. работников органов государственной власти и местного самоуправления 984,8 тыс. занимали должности государственной (684,2 тыс.) и муниципальной служб(300,6 тыс.), т.е. более 330 тыс. обслуживали здания и обес­печивали охрану помещений в государственных органах − 20%, а в муниципальных органах − около 35 % работников.

На 1 января 2009 г. среди государственных гражданских служащих было: руководителей − 111 769, помощников (советников) − 16 898, специалистов − 429 103, обеспечивающих специалистов − 95 451.

Государственных и муниципальных служащихв январе 2009 г. насчитыва­лось 940,6 тыс. (из них 287 тыс. - муниципальных), из 1,3 млн. работавших в государственных и муниципальных органах.

Определение численности работников органов власти во многом зависит от правового статуса их служащих.В оценке состояния кадрового корпуса государственной и муниципальной служб, выборе критериев оценки необходимо, использовать ряд научно-методических подходов и требований:

• конкретно-исторический подход к выбору критериев оценки с учетом потребностей и состояния российского общества (социально-экономического, политического, духовного), новой стратегии развития России, новых целей и задач.

• системный, комплексный, дифференцированный подход к оценке состояния кадрового корпуса государственного и муниципального аппарата с учетом профессионально-квалифи­кационных требований к служащим, замещающим должностив органах различных ветвей власти и на всех уровнях государственного и муниципального управления.

В основе определения численности государственных и муниципальных служащих должен лежать принцип рациональной достаточности(необходимы такое количество и качество кадров аппарата конкретного органа власти, которые способны обеспечивать успешную реализацию возложенных на него функ­ций и компетенции).

Оценивать численность служащих нельзя на основе сравнения данных других стран без учета численности их населения, величины территории государства, численности тех, кто по правовомустатусу отнесен к государственным и муниципальным служащим. Более плодотворен метод определения удельного веса служащих в составенаселения: на конец 2003 г. в Российской Федерации среди занятого населения он составлял всего 1,9 %, а среди всего населения чуть более 1 %, с учетом же военной и правоохранительной служ­бы − 4−5 %. В других странах этот показатель составляет 7−9 %.. Для сравнения: в 2002 г. на 1 000 человек постоянного на­селения России приходилось 3,1 служащих федеральных органов исполнительной власти. В США и Канаде в 2001 г. этот показатель составлял, соответственно, 3,7 и 5,1 служащих, в Великобритании в 1999 г.— 5,2 служащих федеральных органов исполнительной власти. В расчете на 1 000 человек занятых этот показатель в указанных странах заметно выше, чем в России⁸².

Характеризуя состояние кадрового корпуса государственной и муниципальной служб, следует учитывать, что критерии оценки «ка­чества» отдельных государственных и муниципальных служащих и кадрового корпу­са государственной и муниципальной служб в целом существенно различны. Здесь требуется не сумма качеств, а комплекс должным образом подобранных качеств, способных обеспечить реализацию функций и задач этих органов.

Важным показателем состояния кадрового обеспечения государственных и муниципальныхорганов является оптимальность его состава с точки зрения как сбалансирования различных коли­чественных и качественных черт профессионально-квалифика­ционных групп, так и готовности кадров обеспечивать эффективную реализацию компетенции и функций государственных и муниципальных органов в быстро изменяющихся условиях.

Таким образом, при характеристике состояния и определении перспектив развития кадрового корпуса государственной и муниципальной службы важен учет комплекса конкретных показателей (социально-демографи­ческих, статусно-профессиональных, личностно-психологических, духовно-нравственных), отражающих его количественное и качественное состояния.