Часть I. Основы государственной службы

Глава 1. Государственная служба как система

1.1. Государственная служба как публично-правовой институт: понятие, признаки и её особенности

1.2. Принципы государственной службы

1.3. Цели, задачи и функции государственной службы

1.4. Государственная служба как система

1.5. Виды государственной службы

1.1. Государственная служба как публично-правовой институт:

понятие, признаки и ее особенности

Разделение труда в обществе на ранней ступени его жизни как следствие непрерывного развития производственных сил привело в дальнейшем к формированию различных социальных групп, слоев, сословий, классов, среди которых свое место заняла группа так называемых служащих, деятельность которых получила название служба. С рождением государства появилась служба публичная, выделились общественная и частная службы.

Публичная служба – это особый вид общественно полезной деятельности, состоящей в выполнении функций от имени и по поручению самого государства, а также в реализации задач местного значения от имени населения муниципальных образований.

Публичная служба реализует интересы общества в целом и каждого отдельного члена в частности. Ее финансирование публичной службы осуществляется из средств государственного и муниципального бюджетов. Место службы – государственные или муниципальные органы, учреждения, организации. Субъекты службы – государственные (муниципальные) служащие и служащие государственных (муниципальных) учреждений, организаций.

Государственная служба – это институт государства, которая существует и развивается, пока существует и развивается само государство. С изменением системы государственного управления меняется государственная служба, ее понимание и предназначение.

До сих пор в научной и юридической литературе общепринятого определения понятия «государственная служба» не существует. Для юридических публикаций наиболее характерны определения государственной службы:

• как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства ¹;

• как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления ²;

• как единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом ³;

• как служение государству, его органам и структурам, служение обществу группы лиц (государственными служащими) на профессиональной основе, за плату, ангажированных (нанятых) для реализации воли государства, защиты его интересов с целью обеспечения эффективности управления ⁴.

Однако данные подходы к определению понятия «государственная служба» не нашли поддержки у российского законодателя.

История становления современной российской государственной службы как правового института ведет отсчет с 1995 г., когда был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ, в котором впервые на законодательном уровне было дано определение понятия «государственная служба». В дальнейшем, с принятием федеральных законов «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. ФЗ №-58 и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. ФЗ №-79, данное понятие претерпело существенное изменение (Табл. 1).

В определении понятия «государственная служба» в качестве первого, ведущего признака выделяется прилагательное – государственная. Это означает, что сущность и назначение службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражаетфункции, задачи и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Таблица 1. Сравнительная характеристика понятия «государственная служба» по законодательству

Федеральные законы
«Об основах государственной службы Российской Федерации» ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ	«О системе государственной службы Российской Федерации» ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ	«О государственной гражданской службе Российской Федерации» ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.	Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.	Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Второй существенный признак понятия государственной службы – профессиональная деятельность, которая осуществляется на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Государственная служба как профессиональная деятельность представляет собой непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на должностях государственной службы.

Третий признак – служебная деятельность, т.е. деятельность государственных служащих в интересах государства.

Согласно законодательству, государственная служба может осуществляться только в государственных органах. Под государственным органом понимается учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупность прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).

Государственным органом может быть одно должностное лицо или организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Четвертый признак заключается в том, что государственная служба обеспечивает исполнение полномочий государственных органов, т.е. осуществляет информационное, интеллектуальное, организационное, контрольное и другое обеспечение исполнения их полномочий.

Пятый важный признак – участие граждан в осуществлении государственной службы, которые отвечают определенным требованиям, необходимым для качественного несения государственной службы (возрастной и образовательные цензы, стаж, опыт работы по специальности и (или) в качестве государственного (муниципального) служащего, а также профессиональные знания и навыки).

Государственная служба, являясь разновидностью публичной службы, имеет особенности, которые присущи только ей, и рассматривать ее можно и нужно в различных аспектах:

• социальном, когда государственная служба как социальная категория есть профессиональное выполнение по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных органах;

• политическом, когда государственная служба осуществляет деятельность по реализации государственной политики, достижению выработанных всеми политическими силами государственно-политических целей и задач в обществе и государстве. Государственная служба – важнейший фактор стабильности и устойчивости в обществе;

• социологическом, когда государственная служба занимается практической реализацией функций государства и компетенции государственных органов. В этом смысле важно выявление степени эффективности государственной службы, практики и проблем ее функционирования;

• финансово-экономическом – как оказание материальных, технических, финансовых, информационных, организационных, документационных, хозяйственных и иных услуг государственным органам и населению страны;

• правовом– юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов.

• организационном – государственная служба представляется как система, состоящая из следующих элементов: формирование организационных и правовых основ деятельности государственного аппарата; построение и правовое описание иерархии должностей; подбор, оценка, стимулирование и ответственность соответствующих государственных служащих;

• нравственном – рассмотрение этических основ государственной службы, требований к служебному поведению государственных служащих.

От других видов профессиональной деятельности государственную службу отличают следующие особенности:

1.Сервисность (от англ. service – обслуживание). Основное назначение государственной службы заключается в обеспечении (обслуживании) исполнения должностными лицами полномочий государственных органов и оказании услуг населению (выдаются разного рода лицензии, справки, разрешения, сертификаты и т.д.).

2.Консенсуальность (от лат. consensus – согласие, единодушие). Государственная служба призвана гарантировать стабильность в государстве путем согласования интересов граждан различных социальных групп.

3.Применение власти в процессе государственной службыдля поддержания порядкаи реализации в той или иной мере властных функций.

4.Управленческий характер государственной службы, реализующейся вуправленческой деятельности, осуществляющей руководство и координацию действия.

5.Иерархичность. Любой аппарат, в котором осуществляется деятельность государственных служащих строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних служащих другим, где каждое должностное лицо наделяется четко определенной компетенцией и ответственностью.

6.Безличность. Государственные служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами в рамках закона, без личных предпочтений и собственных интересов.

7.Публичность. Государственная служба, являясь выразителем интересов граждан своей страны, с одной стороны, и государственных органов, с другой, проявляет общественный характер своей деятельности.

8.Корпоративизм (от лат.corporation– объединение, сообщество). Государственная служба осуществляется на строго корпоративной основе и представляет собой объединение служащих по их профессиональным интересам.

9. Политический характер государственной службы, который проявляется в деятельности, основанной в взаимосвязанной согласованности исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, отражающих общественный строй и интересы многочисленных социальных слоев и групп.

10. Карьерность. Государственная служба основана на том, что поступающие впервые и проходящие в ней службу государственные служащие связывают свою деятельность с продвижением по службе, карьерным ростом.

11. Меритократичность (от лат.meritus– достойный и греч. kratos – власть; буквально – власть наиболее достойных или одаренных), что означает, подбор и назначение на должность осуществляется, исходя из профессиональных и личных качеств, способностей и заслуг.

12. Стабильность. Законодательно установлен принцип пожизненного найма. Положение государственных служащих не должно зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованныхаппаратных реорганизаций.

Таким образом, государственная служба – сложная, многоаспектная, постоянно развивающаяся и функционирующая в интересах государства система, обеспечивающая реализацию целей и задач общественного развития.