32

Глава IV

ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Дополнительная литература:

Allardt Е. Att ha, att alska, att vara. Om Valfard i Norden. Lund, 1975;

Forhandlings0konomi og blandings administrasjon. Bergen, 1978; Furaker B. Stat och offentlig sektor. Stockholm, 1987; Johansen L. Offentlig okonomikk. Oslo, 1984; Lindbeck A. Blandekonomi i omvaldning. Stockholm, 1973;

Meyer P. Offentlig forvaltning. K0benhavn, 1984; Stat og marked: fra Leviathan og usynlig hand til forhandlingsokonomi / Klausen K.K., Niel-sen Т.Н., red. Kobenhavn, 1989.

§ 1. Скандинавская модель общества

Скандинавия в новейшую эпоху представляет собой своеоб­разный классовый “рай”. Причем этот классовый рай имел и имеет своей основой общество с очень высоким уровнем жизни. Каковы причины создавшегося положения в странах Северной Европы?

Во-первых, следует отметить, что это протестантские страны, где церковь до сих пор не отделена от государства: § 2 Конститу­ции Норвегии, § 4 Конституции Дании, § 4 Акта о престолонас­ледии Швеции и § 6 Закона о свободе совести 1951 г. Швеции. Нельзя этого, впрочем, сказать о Финляндии, утратившей в 1994 г. в связи с отменой § 61 Устава Эдускунты четкую правовую связь с лютеранством (ср. § 9 Формы правления в редакции 1995 года). Однако закон о церкви 1993 г. затрагивает как раз те во­просы, которые в несхизматических церквях регулируются только каноническим правом.

В связи с принятием 11 июня 1999 г. новой Конституции Финляндии можно сослаться на § 11 этого акта, устанавливаю­щий свободу совести.

Священники являются обыкновенными государственными чи­новниками. Даже недавняя история этих стран изобилует многи­ми фактами влияния протестантской этики на дух капитализма, как это было описано в начале нашего века М. Вебером.

Например, совсем недавно, в 50-е и 60-е годы нынешнего столетия, шведские школьники, после того как у них по про­грамме начиналось изучение лютеранского катехизиса, почти по­всеместно начинали вкладывать в банки деньги, которые им да­вали родители на завтрак. Вскоре такое поведение превратилось в стереотип. Общество посчитало необходимым бороться с таким ненормальным явлением. В связи с чем педагогический журнал “Lukoslanten” писал, что “зубная боль, впалые щеки и раздражи­тельность” по-прежнему будут спутниками детства, если молодые люди не прекратят держать деньги для банков в своих копил­ках”¹. В соответствии с § 23 гл. 2 Закона о банковской деятельно­сти Швеции 1987 г. теперь несовершеннолетним позволено вкла­дывать деньги в банки только с разрешения родителей или опе­кунов.

Во-вторых, эти страны еще в начале нынешнего столетия бы­ли очень слабо урбанизированы. Сельское население не общин­ного, а сплошь хуторского типа составляло большинство населе­ния региона. Такой тип расселения развязывал, а не консервиро­вал инициативу, дерутинизировал процесс производства и одно­временно позволял накапливать резерв очень хороших работни­ков для грядущей индустриализации. Кроме того, исторически сложилось так, что в северных странах всегда была относительно слабая плотность населения. Связано это было со сложностью географических и климатических условий — первый ряд факто­ров особенно повлиял на языковую ситуацию в Норвегии, а вто­рой вызвал несколько всплесков эмиграции из этого региона в связи с периодичностью неурожайных лет. Первая волна переселения пришлась еще на эпоху викингов, последняя — на середину про­шлого столетия. Так, в США сейчас живет примерно столько же финнов, шведов и норвежцев, сколько и на исторической родине. Этим в значительной степени была обусловлена нехватка юридиче­ски свободной рабочей силы на протяжении всего периода капита­листических отношений на Севере Европы, что вынудило фабрикан­тов очень рано начать механизацию процесса труда.

В-третьих, буржуазии было не с кем бороться за политиче­скую гегемонию в обществе. Дворянство было относительно сильно только в Швеции, но неудачная внутренняя и внешняя политика шведского абсолютизма привела в конечном счете к смене династии и дарованию писаной конституции. В Норвегии дворянство было представлено незначительным числом колони­альных чиновников и офицеров, и официально дворянские титу­лы здесь были отменены, как мы уже говорили выше, в 1821 го­ду, так что при разрыве унии со Швецией в 1905 году Норвегии пришлось приглашать на престол датского принца. В Дании до установления абсолютизма в 1660 году существовала выборная монархия с liberum veto. В конечном счете буржуазная революция 1848 года была здесь чрезвычайно мягкой, и главным результатом ее явилось октроирование конституции в том же году. Финлян­дия получила независимость в 1917 году, однако и до ее получе­ния умело пользовалась всеми выгодами своего географического положения.

В 30-е годы нашего столетия начинают формироваться совре­менные модели скандинавских сообществ и их государственно­сти. За этот период государственная машина северных стран пре­терпела ряд существенных преобразований. На начало 50-х годов приходится последняя конституционная реформа в Дании, ре­зультатом которой стала Конституция 1953 года. В Швеции ана­логичная реформа прошла с 1969 по 1976 гг., в 1994 году были также проведены существенные изменения и дополнения в ос­новных законах Швеции 1973—1976 гг. В Норвегии отсутствие таких коренных реформ объективно можно объяснить тем, что норвежская конституция не была дарована (октроирована) мо­нархом, как это было в двух других скандинавских странах; она была самостоятельно выработана буржуазными кругами этой страны в обстановке буржуазной же революционности конца XVIII века. Как единственное исключение здесь можно упомя­нуть то, что в середине 80-х годов прошлого века существенно изменилось положение норвежского правительства по отноше­нию к Стортингу.

И, наконец, решающим, на наш взгляд, фактором явилось то, что индустриализация в этих странах проводилась государством, причем не только на начальной стадии, как это происходило, по мнению В.Зомбарта, в большинстве других стран, но и в после­дующем, особенно после прихода к власти социал-демократов. Индустриализация сопровождалась мерами государства по целе­направленному формированию физически здорового рабочего. Причем, как отмечают авторы коллективной монографии “Введение в шведское право”, задачи по контролю над общест­вом облегчались “относительным конформизмом небольшого и однородного по этническому и религиозному и другим призна­кам населения”². Интересно также и то, что один из распространенньк методов вмешательства государства в экономику, а именно национализацию, впервые применили в Швеции право-буржуазные, а не социал-демократические правительства. Моти­вом таких мер было стремление вытеснить с национального рын­ка английские компании, хозяйничавшие в железнорудной про­мышленности. Значительно позднее и социал-демократы нашли этот способ удобным, поскольку он не вел к мерам революцион­ного характера.

Вышесказанное подтверждает, что скандинавские государства приобрели черты “народного дома”. Таков был в 50-е годы очень популярный социал-демократический лозунг в Швеции. Но в политико-правовом плане здесь как раз можно говорить об ус­тойчивых чертах, выражающих особенности этого региона, кото­рые в научной литературе приобрели известность как “сканди­навская модель государства и экономики”.

Трудность современного определения модели скандинавского общества или, если быть более точным, скандинавского типа вмешательства в экономику объясняется наличием в настоящий момент двух разноплановых тенденций, наложенных друг на друга. Импульс социальных преобразований, приведший к фор­мированию традиционных устоев скандинавской модели в 50-х — 60-х годах нынешнего столетия, еще не угас, но в то же время нарастает прямо противоположный импульс. Модель, таким об­разом, стоит на распутье: либо полный демонтаж, либо обновле­ние (модернизация).

Литература 70-х — 90-х годов, ставящая своей целью критику этой модели, дает двоякую картину. Поэтому мы можем претен­довать в нашем анализе только на объективное объяснение того, что было, — то же, как общество будет развиваться в дальней­шем, покажет только будущее. Вместе с тем можно выразить уве­ренность, что дело идет все же к модернизации модели, а не ее упразднению. Скандинавская модель, оставаясь, по сути дела, неизменной, т.е. интервенционистской, становится более либе­ральной по форме. Таким образом, к началу 90-х годов Сканди­навия (особенно после вступления в ЕС Швеции и Финляндии) перешла к европейской (или общезападной) модели управления экономикой с более широким допуском частной инициативы в те отрасли народного хозяйства, которые напрямую связаны со степенью социализации основных показателей жизни человека — частной собственности в первую очередь.

Итак, скандинавскую модель вполне можно отождествить со шведской моделью. Именно шведский опыт, и это признается самими скандинавами, считается наиболее полным выражением существа социального эксперимента социал-демократов северных стран. Нельзя сказать, конечно, что исключительно только шве­дам принадлежит заслуга наиболее точного и полного выражения той мысли, идеи, которая лежит в основе построенного на Севе­ре Европы общества³. Этого нельзя даже сказать по поводу фор­мы выражения самой идеи; правильнее считать, что шведский опыт вполне сопоставим с норвежским или датским; все вместе они, пожалуй, способны составить общую картину порядков, ко­торые, что очень важно, не являются строго фиксированными. Выше мы уже методологически определили для себя понятие мо­дели как “чистого, устойчивого типа политического общения”, который возможен только в виде постоянного осуществления ка­кой-либо цели или группы целей, связанных иерархическим единством, посредством чего модель является устойчивым типом общения субъектов политического процесса.

Таким образом, понятие модели превращается в целостную и ориентированную на какую-либо цель, следовательно, ценност­ную систему, легко выделяемую на основе признаков, качествен­но отличных от признаков окружающей среды. Цель такой моде­ли может быть различной: от инструментальной до познаватель­ной. Кроме того, понятие модели предполагает выделение чего-то существенного, воспринимаемого в виде определенной кон­станты, которая на каком-то этапе существования модели как процесса превращается в независимый от этой модели факт, имеющий характер образца, идеальности и, следовательно, мо-дельности, т.е. долженствования, может быть, даже в виде импе­ратива. Иными словами — это не простой, а императивный факт. Однако императивность такого рода есть императивность осуще­ствленного уже на практике — в этом ценность понятия модели и ее позитивность — она не нуждается в дополнительном толкова­нии, поскольку выражает уже истинное, т.е. проверенное знание.

В основе современной модели общества в Скандинавии лежит то, что она является моделью государства благоденствия. Причем общим постулатом государственного управления в таком общест­ве является, как выразился один датский юрист, следующее:

“Чтобы избежать государственного вмешательства, необходимо прибегнуть к государственному вмешательству”⁴. Другим общим постулатом является то, что государство представляет собой ин­струмент защиты экономических интересов людей. Основание чему можно найти в интересной апологии кейнсианству: “Госу­дарство есть лишь приспособление, с помощью которого люди влияют на свою судьбу”⁵.

Поэтому применительно к предмету нашего анализа правиль­нее говорить о скандинавской модели государства благоденствия как частном выражении общего типа господствующей на Западе модели государства. В этом смысле скандинавская модель будет выделяться из всех прочих подобных моделей наиболее развитым и институционализированным социальным законодательством, что позволяет “выделить четыре северные страны: Данию, Фин­ляндию, Норвегию и Швецию — в особую группу среди прочих развитых капиталистических стран”⁶. Степень институционализа-ции социального дела государства, его заботы о широких слоях населения является, таким образом, решающим, главным крите­рием при определении особенностей скандинавского общества и экономики, всего государства в целом.

Соответственно, исходя из определенного выше критерия, мы можем утверждать, что модельность скандинавской практики должна покоиться на одном из (или группе объединенных в одно целое) способов осуществления политического процесса в рамках и с помощью государства. Это, действительно, возможно, так как государство, с точки зрения скандинавов, есть единственный ре­альный механизм, общий для всех (это формально-юридическое понятие государства), и одновременно с этим — сугубо индиви­дуальное средство влияния на судьбу отдельных групп, то есть как общее всем оно есть и отдельное для каждого. Поэтому, по­скольку обеспечивается относительная самостоятельность госу­дарства от всех, то государство поддерживает свое существование именно путем вмешательства в структуры общества на различных уровнях, в то же время не вмешиваясь в них настолько, чтобы замещать собой эти структуры — государство вмешивается, не вмешиваясь.

Необходимо заметить, что формула “вмешательство без вме­шательства” в организационном плане подразумевает создание отдельных органов: советов, акционерных компаний и т.д., кото­рые являются самостоятельными участниками рыночных отно­шений. Роль государства в этих органах состоит нс в управлении их деятельностью, а исключительно в контроле за нею — такова структура подобного вмешательства, представляющая из себя не­что более обширное, чем просто участие государственным капи­талом в акционерных обществах. Мы имеем в виду так называе­мый “общественный сектор” (ofientlig sektor). Подробнее об этом элементе современной модели государства в Скандинавии будет сказано ниже. Однако здесь заметим, что роль его огромна и ос­новывается именно на вышеприведенном постулате “вмешивать­ся, не вмешиваясь”. Прямое запрещение или регулирование в Скандинавии можно встретить лишь очень редко. Например, в Норвегии подлежат сдаче государству только клады, относящиеся ко временам ранее 1645 года. Те же, что оказались в тайниках после 1645 года, принадлежат нашедшему их или собственнику земли, на которой они найдены.

В рамках скандинавской модели в соответствии с кейнсиан-ской моделью происходит “балансирование экономики, а не бюджета”⁷. Но особую важность в подобном случае приобретает именно процессуальная сторона государственного вмешательства. Самый главный вопрос заключается в том, как осуществляется такое вмешательство. Государство в этой роли есть институт вмешательства, т.е. цель и средство достижения цели, причем средство является решающим элементом. Инструмент вмеша­тельства и служит предметом государственного регулирования. Вот почему скандинавские политологи говорят о вмешательстве без вмешательства. Например, одно из определений правового государства в скандинавской правовой доктрине звучит следую­щим образом: “Правовое государство (rettsstat) — это такое госу­дарство, в котором власть не может вмешиваться в права и усло­вия жизни членов общества без законно-правового (med hjemmel i gjeldende rettsregel) на то основания”⁸. Поэтому для А. Росса та­кое государство вообще есть государство услуг — “государство-слуга” (tjenestestat)⁹, по аналогии с “государством — ночным сто­рожем” — здесь имеет место выпячивание опять-таки служебной функции государства, но уже функции не пассивного наблюдате­ля, а активного действующего лица. Для Э.Норлева государство благоденствия превращается в “государственную форму, в кото­рой общественное вмешательство имеет своей целью нейтрализо­вать негативные воздействия капитализма посредством перенесе­ния бремени с бедных на богатых с тем, чтобы цены на продукты первой необходимости были ниже цен на предметы роскоши”¹⁰.

Такое сухое определение может быть дополнено идеологическим постулатом одного из лидеров шведской социал-демократии Е. Вигфорса, для которого государство благоденствия есть реальный “третий путь к социализму”, поскольку “уравнивание в таком обществе происходит не за счет социализации средств производ­ства, а за счет увеличения работников, владеющих своей собствен­ностью. Неимущие делаются частными собственниками”¹¹.

В общих чертах модель государства благоденствия на Севере Европы выражается в следующем (мы позволим себе воспользо­ваться определением шведского экономиста А-Линдбека, много­летнего председателя комиссии по Нобелевским премиям в сфе­ре экономики, который указал такие направления вмешательства публичной власти в общественные структуры “либерального со­циал-демократического государства благоденствия”): (1) проведе­ние политики стабилизации экономики, (2) перераспределение доходов, (3) проведение антимонопольной политики, (4) осуще­ствление действенных мер по созданию сферы общественных ус­луг¹². Все вышеприведенные точки зрения представителей скан­динавской правовой доктрины, политологии и экономической науки позволили нам сделать вывод о том, что сами скандинавы классифицируют свои государства как государства благоденствия, но не ранней стадии его развития, то есть не жесткой патернали-стической модели, но государства благоденствия, испытавшего на себе критику неолибералов. Поэтому мы позволили себе дать оп­ределение скандинавской модели государства как социального правового государства, то есть как Sozialer Rechtsstaat.

Однако остается невыясненной конкретика: каков реальный механизм этой модели, какая цель у этого общества? Поскольку мы знаем, что государство и право являются безотносительными к общественным процессам формальными институтами, то, иными словами, небесполезно задаться вопросом, а каково же, собственно, реальное наполнение скандинавской модели общества.

Модель предполагает своим ядром комплекс норм, усред­няющих многообразие социальных действий, которыми наполне­на ее структура. Поскольку государство является внешней фор­мой этой структуры, то образующим ее элементом становится право. Право в Скандинавии является социальной ценностью, не такой, конечно, как у англосаксов или как у немцев, — выраже­нием объективного Разума, его Духа, но право, согласно учению школы скандинавского правового реализма, есть одно из состав­ляющих общества, его функциональная основа, назначение которой в поддержании в обществе порядка!³. Молодое поколение скандинавских правоведов хотя и склонно к более критическому отношению к постулатам “основоположников”, однако основные принципы самой школы ревизии не подвергает.

Модельный комплекс норм обеспечивает достижение в обще­стве единства как формального, так и организационного, которое обеспечивало бы гармонизацию всего спектра интересов, пред­ставляемых различными группами и организациями, ибо, как верно отмечал Дюркгейм, по мере развития индивидуализма в общественном сознании возникают проблемы примирения инте­ресов различных индивидов друг с другом, что достигается с по­мощью категории “солидарности” — философии общего дела. Если имеется, допустим, набор каких-либо целей, которые, в свою очередь, снабжены определенными ресурсами, и находятся индивиды, которые идентифицируют себя с такими целями, то есть выбирают их в качестве образца своего действия, тогда тот, кто формирует эти цели, тот и управляет обществом. Но если этим занимается государство, оно записывает указанные цели в свою конституцию и институционализирует их в своей правовой системе, и нормы, из которых эта система состоит, действитель­но превращаются из норм-экспрессий в нормы-дескрипции, как совершенно верно заметил С.Йоргенсен¹⁴. Вот фундамент скан­динавской модели — это тип скандинавского экономического человека, как, впрочем, и скандинавского корпоративного чело­века.

Проанализируем этот аспект подробнее. Самыми существен­ными чертами данной категории (“экономический человек”) яв­ляются ее рациональность и обобщенность, позволяющие, в ча­стности, отличить управление экономическим процессом. Это управление также строится на некоторых допущениях рацио­нального свойства. Само понятие “человек” берется не в его ин­дивидуальном, а в родовом смысле, что позволяет приблизитель­но вычислить весь спектр его интересов и, следовательно, дейст­вий, которые он предпримет, чтобы их достичь. Получается, что существует выбор альтернативных целей для того, кто принимает решение: каждая цель строго детерминирует определенный ре­зультат в виде последствий. Индивиду предпослана шкала пред­почтений, с которой он соотносит выбираемое действие, макси­мально приближающее его к избранной цели. Конечно же, инди-

вид действует не на пустом месте, а в специально созданной для этого среде, т.е. фундаментальной предпосылкой появления эко­номического человека является наличие рынка, порождающего особую форму политического процесса. Тут важно понятие са­мого рыночного механизма как правильного инструмента, гармо­низирующего различные преференции индивидов и приводящего их к некоему позитивному единству, и при этом без всякого ви­димого принуждения и насилия.

Рационализм такой категории проявляется также и в матема­тическом методе, так называемой формуле В. Парето, которая употребляется для того, чтобы сформулировать цели, а затем просчитать возможный путь их достижения и те ресурсы, кото­рые потребуются для их осуществления. Именно в таких катего­риях начинают мыслить поведение-действие человека, которое становится, с экономической точки зрения, “вынужденной опти­мизацией объективной функции с разработанной на высоком уровне (концептуально и математически) процедурой”!⁵. Тогда государство становится, действительно, приспособлением (devi­ce), с помощью которого люди влияют на свою судьбу.

Но это только с экономической точки зрения. С точки зрения права картина здесь выглядит следующим образом. Процесс взаимодействия субъектов рынка между собой не только в сфере экономических отношений, но и в других, требует специального регулирования. Это регулирование совершенно естественно отда­ется на усмотрение права, зафиксированного в нормах. Выше мы уже говорили, что характер самих норм в таких обществах меня­ется, структура их усложняется. Характерно, но вопрос о класси­фикации самой нормы и привязке ее к тем отношениям, которые она регулирует, теряет всякий смысл, если структура нормы на­чинает трактоваться как динамическая система, что является до­вольно распространенным в скандинавской юридической и по­литологической науке.

Поясним, что мы имеем в виду. Если взять норму как “речевое высказывание” (spraklig uttryck), как это делает Т.Сейер-стедт, то целью такого речевого высказывания будет формирова­ние социальной привычки, т.е. регулируемого поведения челове­ка в каких-то определенных условиях, а чаще всего вообще в со­циальной жизни¹⁶. Поэтому, поскольку взаимодействие людей осуществляется через язык, то слово обязательно должно полу­чить обратную связь в виде социального давления на лицо, про­изнесшее его, что ведет, в свою очередь, к формированию устой­чивого повторения как речевых актов, так и действий, сопровождающих их. Но с осознанием, введением актов саморефлексии в эту конструкцию мы начинаем трактовать слово как объект по­знания, и тогда оно превращается в символ, но символ двойст­венного характера. В одном случае — это обозначение объекта (его описание — дескрипция); в другом — предписание, как себя вести в отношении этого объекта. Иными словами, мы получаем объяснение появления императива, в языке современных скан­динавских правоведов — описательного (дескриптивного) импе­ратива. Именно тогда слово становится нормой, а речевой обмен, т.е. произнесение норм вслух, представляет собой взаимодейст­вие элементов “ввода” и “вывода”, где “ввод” служит одновре­менно “вводом” в другую семантическую область, представляю­щую собой лишь издание законодательного приказа в виде зако­на либо непрерывный законодательный процесс в форме беско­нечного ряда высказываний законодателя, выполняемого в строгих рамках контроля, саморегуляции, институционально оформленной в виде каких-либо образований, уравновешиваю­щих друг друга, например, в виде формулы “гражданское общество <-> государство”.

Если в вышеописанный механизм ввести категорию “эконо­мического человека” и сделать его, таким образом, субъектом права, то важно, что реализовать свои интересы — а именно это является наиболее верифицированным в такой категории — он сможет не просто где-то, т.е. на рынке — это не вопрос права, — а как — в этом и есть суть теории экономического человека, ставшего субъектом правоотношения или политического процес­са. Говоря иными словами, такой человек реализует свои интере­сы через нечто другое, чем это делает этот же человек, но не на­деленный свойствами субъекта права. Следовательно, “экономический человек” превращается в “юридического челове­ка”, внешней формой которого, в отличие от экономического че­ловека, будет скандинавский корпоративизм. А для скандинав­ского “экономического человека”, повторим, такой формой яв­ляется скандинавский общественный сектор.

Могут, правда, возразить, указывая на то, что категория “экономический человек” широко использовалась апологетами государства — ночного сторожа, такими, как А.Смит, в условиях чрезвычайно либерального рынка, не стесненного никакими внешними формами воздействия на его структуры в виде интер­венционистской политики государства. Да, это так, но из этого следует также и то, что категория “экономического человека” яв­ляется категорией не просто рынка, но в большой степени всей экономики в целом. Поэтому, если мы утверждаем, что особен­ностью экономики четырех северных стран является наличие в них особого общественного сектора, то тем самым мы обеспечиваем легальность употребления категории “экономический чело­век” и в этой, частично обобществленной, экономике, тем более, что в дальнейшем мы предпримем попытку показать, как обще­ственный сектор использует данную категорию для формирова­ния позитивных целей общества, через которые потом осуществ­ляется управление на уровне национальной экономики.

Получается, что общественный сектор — это центральный элемент всего общества и политики государства по регулирова­нию самого общества, то есть перед нами реальный механизм управления таким обществом, когда достигается необходимый объем единообразия (усредненное™) в экономике, функциони­рующей на основе учета объема сведенных к каким-либо пози­тивным моментам предпочтений различных индивидов, напри­мер, в виде контрольных цифр производства определенного вида товаров или услуг. Во всяком случае, материалы исследований, проводившихся в различные годы в четырех северных странах!⁷, говорят о том, что в этих обществах сложилась особая картина, которую лучше всего представить в виде системы, включающей в себя все пункты управления экономикой. Разумеется, эта система действует гомогенно: дает главную основу для формирования общих приоритетов и оценок, которой впоследствии следуют все субъекты социального общения. Такая гомогенная система оце­нок порождает гомогенный способ поведения. Подобным обра­зом управляется общество как сумма логических индивидуально­стей. На этом уровне формируется как бы сдерживающий баланс в виде строго структурированной системы самодетерминирую­щегося действия. Вовне эта система самодетерминирующегося действия имеет форму общественного сектора экономики.

Однако, поскольку рынок подвержен кризисам, а кризисы для государства губительны, необходим стабилизирующий противо­вес, в роли которого этот общественный сектор и выступает. В этом суть смешанной экономики северных стран, которая, одна­ко, характеризуется самими скандинавскими государствоведами как “консенсуальная” (forhandlings0konomi), поскольку общест­венный сектор взаимодействует одновременно и с государством, и с другими элементами общества в качестве отдельного и само­стоятельного лица. Процесс взаимодействия, урегулированный внешними нормами правовых систем, несет в себе два квалифи­кационных типа: государственный и корпоративный, иными словами, мы имеем дело с общением на уровне корпораций, кото­рым в нашем пособии посвящена отдельная глава.

Итак, скандинавская модель общества, экономики и государства предполагает одну общую константу, применимую в разных соци­альных типах действия; сама модель достигает необходимого уров­ня обобщения и определяется как государство благоденствия с резко выраженными чертами институционализации всех сфер жизни че­ловека. Человек при этом есть средство и цель.

* * *

Возникновение общественного сектора связывают с внедрени­ем кейнсианских постулатов в практику государственного управ­ления. Поэтому не следует смешивать термины “общественный сектор” (offentlig scktor) и “государственная собственность”. Ис­тория последней, например, в странах Севера Европы насчиты­вает не одно столетие¹⁸. Но с развитием общественного сектора государственная собственность была поглощена им и стала одним из краеугольных камней интервенционистской политики госу­дарства, направленной на формирование самого “общественного сектора”, или, как его еще иногда называют, “сектора общест­венных услуг”.

Другой причиной его возникновения является развитие соци­ального законодательства, которое в западной политологии под­разделяется на два общих типа: бисмарковский и либеральный¹⁹. Первый тип назван по имени “железного канцлера”, который впервые в законодательной практике западных стран пошел по пути жесткой регламентации взаимоотношений между рабочими и работодателями, заставив последних принять обязательную форму страхования рабочих по болезни, увечьям на рабочем мес­те и безработице и, наконец, по старости. Принятые в конце прошлого столетия в Германии, эти законы стали образцом для подражания в противовес другим законам, более либерального законодательствования, выражавшегося прежде всего в том, что все социальные меры по защите рабочих были не обязательными, а добровольными. Положение с введением социального законо­дательствования этого типа в странах Севера Европы может быть представлено нами в виде следующей таблицы, где знак (*) обо­значает либеральную модель закона:

	Дания	Финляндия	Норвегия	Швеция
Законы о бедных	1803; 1806 (2-я ред.)	1897	1845	1871
Страхование от несчастных случаев на производстве	1898*	1895	1894	1901*
Страхование по болезни	1892*	1963	1909	1891
Пенсия по старости	1891	1922	1906
Социальное обеспечение	1933	1957	1965	1956
Страхование по безработице	1907	1937	1906	1934

Источник; Epsing-Andersen G., Korpi W. Op. cit. P. 9

Для нас важно то, что форма, в которой происходили выше­названные процессы, носит название “управление”. Следователь­но, сфера управления как форма ищет свой объект, поскольку, установив форму этого процесса, — управление — мы установили одновременно с этим и субъект этого процесса — государство, т.е. мы говорим уже о государственном управлении. Но объект этого управления нуждается в дополнительном научном анализе.

Интересное определение по этому поводу дает М. Ориу:

“Административный режим составляет продолжение и разновид­ность гражданского общества, он состоит в том, что центральная правительственная публичная власть принимает на себя регули­рование гражданского общества путем организации публичных услуг, на основе которых устанавливается гражданская жизнь”²⁰. Итак, предмет такого управления есть регулирование граждан­ского общества путем предоставления публичных услуг. По­скольку формулировка предмета требует дополнения в определе­нии субъектов этого управления, скажем, что, во всяком случае в Скандинавии, ими являются также органы местного самоуправ­ления, которым в порядке, предписанном центральной властью, эти полномочия переданы; таким образом, мы можем сформулировать понятие “общественного сектора” как совокупность ин­ституционально определенных мер управления экономикой государ­ством и органами местного самоуправления с целью обеспечения нормальных условий расширенного воспроизводства общества.

Безусловно, данное определение страдает неполнотой, но мы напомним то, что известно еще со времен Бл. Августина, — это беда всякой деференции, однако наибольшее преимущество на­шей формулировки видится в устранении двойственности раз­личных определений общественного сектора в отечественной, в основном, правда, экономической, литературе, когда понятие “общественный сектор” отожествляют с понятием “государствен­ный”²¹.

С публично-правовой точки зрения последнее совершенно не­верно, поскольку, как мы подчеркивали выше, коммуна не явля­ется органом государственного управления, а тем не менее в скандинавской научной литературе коммуна трактуется как часть “общественного сектора”²².

Государственный характер общественному сектору придают только лишь некоторые его черты, среди которых первой может быть названо историческое происхождение: понятие обществен­ного сектора напрямую связано с установлением государственной монополии на железные дороги и иные виды хозяйственной дея­тельности: табачную и винную. Наконец, общеизвестен “закон” немецкого экономиста последней четверти XIX века Адольфа Вагнера, утверждавшего, что размеры общественного сектора подвержены непроизвольному и бесконечному росту. Наличие же в общественном секторе совершенно иных методов управления, отличных от методов частного сектора, позволяет ему еще боль­ше расширяться, что подтверждается материалом скандинавских исследователей²³.

В отношении иных методов управления можно отметить сле­дующую особенность. Считается, что поскольку государство об­ладает несомненно большим континуитетом по сравнению с субъектами рыночных отношений — компаниями и предприни­мателями, то, следовательно, государству легче планировать свою деятельность в области экономики, политики и т.д. в долгосроч­ной перспективе, нежели какому-то иному лицу. Особенно это видно в период чрезвычайных обстоятельств, когда частное предприятие терпит крах, а публичное всегда имеет шанс вы­жить. Не случайно первые попытки планирования экономики традиция приписывает германскому Генеральному штабу перед Первой мировой войной.

Таким образом, на вопрос об общей роли общественного сек­тора в экономике северных стран можно ответить, что это один из центральных элементов интервенционистской политики госу­дарства. В более конкретном определении роль общественного сектора тожественна целям, ради которых он был создан. В этом отношении в скандинавской литературе наблюдается относительно редкое единодушие. Одной из основных задач при этом является:

— вмешательство государства в экономику с целью выравни­вания доходов индивидов;

— производство услуг, необходимых всему обществу;

— регулирование самой экономики с целью подготовить базу для ее расширенного воспроизводства;

— регулирование “общих дел” государства: обороны, внешней политики, суда и пр.;

— роль общественного сектора в качестве своеобразного ста­билизирующего фактора в случае мировых экономический кри­зисов.

Последнее очень важно для Скандинавии, поскольку эконо­мика этих стран сильно интегрирована в мирохозяйственные свя­зи, так что любая нестабильность на мировых рынках имеет для них пагубное воздействие. Неслучайно в северных странах почти все естественные ресурсы централизованы и контролируются че­рез общественный сектор. В общем и целом, кратко суммируя вышесказанное, можно сделать заключение о том, что основная задача общественного сектора — это регулирование экономики специфическими средствами.

Здесь мы одновременно можем наблюдать сочетание совер­шенно различных, но совместимых, как показывает практика, методов регулирования экономики: жесткое администрирование и упование на стихийную силу рыночных отношений, планиро­вание, которое тем не менее является довольно мягким; центра­лизм в управлении общественным сектором и вместе с тем де­централизация этого управления — именно в этом заключается суть того, что коммуны и их хозяйства отнесены в северных странах к общественному сектору; предоставление общественным сектором очень важных услуг, без которых общество обойтись не может и которые для каждого отдельного индивида, их исполь­зующего, почти ничего не стоят, но обходятся в огромную сумму для всего общества и всей экономики. В результате мы получаем, что форма вмешательства государства в экономику страны и форма самого государства в некотором роде взаимосвязаны, и по одному из них можно судить о другом, иными словами, — демо­кратическое государство вмешивается в экономику демократичное тоталитарное или авторитарное — тоталитарно и авторитарно соответственно.

Поэтому в современных обществах возможны фактический распад старой системы разделения властей и замена этой систе­мы на систему распределения власти с изменением функцио­нальных ее [власти] отраслей, например, появляется стабилиза­ционная отрасль власти — борьба с безработицей, инфляцией, стимулирование экономического роста через финансовую и на­логовую политику, распределительная отрасль — о своей задаче она говорит сама за себя. Основной инструмент управления в этой отрасли власти — прогрессивное налогообложение²⁴.

Отступление от традиционных моделей управления на Западе, конечно же, заслуживает внимания, поскольку это явление на­глядно свидетельствует, что старая формула государственного управления в современном государстве устарела. Современное государство пользуется традиционной формулой (разделения вла­стей) исключительно в идеологических целях. Скандинавские страны в этом ряду не являются исключением. И это тоже опре­деленный парадокс.

Итак, если мы установили, что общественный сектор является частью государственной машины управления (управления именно экономикой, хозяйством, в самом широком смысле этого слова, — немецкое die Wirtschaft здесь как нельзя более уместно), то нам необходимо рассмотреть конкретные методы такого управления и, конечно, законодательные акты, регулирующие деятельность общественного сектора. Надо отметить, что среди скандинавских ученых в отношении методов управления экономикой через об­щественный сектор особых разногласий нет. Наиболее часто встречающаяся классификация методов государственного управ­ления выглядит следующим образом:

(1) финансовая и денежная политика государства;

(2) прямое вмешательство государства путем “разрешений” и “запрещений”;

(3) осуществление государством собственной экономической деятельности;

(4) управление государством рынком труда.

Надо сразу заметить, что все вышеперечисленные методы, как правило, представлены в таком государственном акте, как госу­дарственный бюджет. Причем, если до 1968 года скандинавские страны придерживались традиционной схемы составления бюд­жета: перечисление актива и пассива и подведение баланса госу­дарственных расходов и доходов в течение финансового года, то с 1968 года они перешли на рекомендованную ООН систему со­ставления бюджета, в котором учитываются направления разви­тия экономики в целом и состояние отдельных ее отраслей, что делает его более похожим на научный прогноз, на фундаменталь­ный труд в области национальной экономики, чем просто сухой финансово-правовой документ.

Наконец, следует иметь в виду, что деятельность обществен­ного сектора в большой степени урегулирована в правовых сис­темах скандинавских стран и Финляндии. Законы, подзаконные акты и пр., направленные на регулирование его деятельности, составляют особый комплекс норм юридического характера, но ис­ключительно социально-технического предназначения — управ­ления обществом, его экономикой посредством объективной правовой нормы и нормы корпоративного общения, о которых мы говорили выше.