31. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (зато) и на приграничных территориях.

Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются специальным федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. Такой закон еще не принят.

Закрытые административно-территориальные образования – это имеющих органы местного самоуправления территориальные образования, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус ЗАТО урегулирован Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 “О закрытом административно-территориальном образовании” (Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.).

История ЗАТО связана с осуществлением так называемого уранового проекта. Летом 1945 г. в СССР начался поиск площадки для строительства первого промышленного атомного реактора (требовались огромные запасы воды, которая охлаждала бы активную зону реактора, и большое количество электроэнергии). Кроме того, объект должен был соответствовать требованиям внешней секретности (относительная удаленность от крупных городов, оживленных транспортных магистралей). В руководстве страны пришли к выводу, что всем этим параметрам отвечает район между городами Кыштым и Касли Челябинской области (Первоначально объект получил название “База-10”, затем “Челябинск-40” (по почтовому отделению связи). Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 марта 1954 г. ему присвоен статус города, который назвали “Озерск”. См. подробнее: Новоселов В., Толстиков В. “Тайна сороковки”. Екатеринбург, 1995.). Именно отсюда берет начало история объектов, ставших в последующем по своему правовому статусу закрытыми административно-территориальными единицами.

ЗАТО признаются административно-территориальными единицами. Это положение плохо согласуется с законодательством субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве. Например, в Законе Свердловской области от 20 мая 1997 г. “Об административно-территориальном устройстве Свердловской области” статус административно-территориальной единицы получают районы, внутригородские районы либо сельсоветы. ЗАТО, напротив, являются населенными пунктами (городами, поселками). Кроме того, административные единицы создаются для осуществления функций государственного управления, в то время как ЗАТО – муниципальные образования, имеющие органы местного самоуправления.

Своеобразие ЗАТО в том, что они по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Это установление административной подчиненности, границ ЗАТО и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в отношении ЗАТО; обеспечение режима безопасного функционирования предприятий (объектов), включающего специальные условия проживания граждан. Решения по данным вопросам принимаются Правительством РФ.

В ведении федеральных органов власти находится также определение порядка создания, упразднения ЗАТО. Предложение об этом исходит от Правительства РФ, окончательное решение принимается Президентом РФ.

Особый режим безопасного функционирования предприятий (объектов) в ЗАТО включает: определение контролируемых (запретных) зон по границе и в пределах ЗАТО; ограничения на въезд и проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Таким образом, параметры правового статуса ЗАТО определяются федеральными органами государственной власти. Региональные органы участвуют в регулировании правового положения ЗАТО крайне скупо. Их роль ограничивается в основном согласованием каких-либо сторон жизнедеятельности территориальных образований закрытого типа. Например, при решении вопроса об определении границ ЗАТО, об отнесении земель на территории такого образования к землям федеральной собственности, об участии физических и юридических лиц (проживающих и расположенных за пределами ЗАТО) к участию в совершении гражданско-правовых сделок (п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 8 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании”).

Полномочия по управлению ЗАТО принадлежат органам местного самоуправления. В первую очередь это полномочия, присущие им в силу законодательства о местном самоуправлении. Эта группа полномочий направлена на решение вопросов местного значения. Являющиеся муниципальными образованиями со статусом городских округов закрытые административно-территориальные образования могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Специфика ЗАТО влечет наделение органов местного самоуправления особой группой полномочий по: координации деятельности предприятий (объектов), подразделений охраны, милиции, гражданской обороны при угрозе чрезвычайных ситуаций; разработке схем оповещения и эвакуации населения в случаях аварий либо при их угрозе; участию в определении пропускного режима (совместно с руководством предприятий (объектов); осуществлению контроля за санитарным, экологическим и другим состоянием территории; разрешению на въезд и выезд из ЗАТО. Законодательное закрепление этих полномочий за муниципальными органами продиктовано соображениями обеспечения особого режима безопасного функционирования ЗАТО. Этот и другие аспекты функционирования ЗАТО регулируются постановлениями Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 “Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ” (СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3180.).

Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях

В статье 82 Федерального закона N 131-ФЗ говорится, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории.

Режим этой территории установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 15 июня 2006 г.). Согласно данному Закону приграничная территория Российской Федерации включает пограничную зону российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к государственной границе на суше, к морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территории островов на указанных водоемах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и другие традиционные места массового пребывания граждан.

По приграничной территории действуют ограничения, связанные с пересечением государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещением через границу грузов, товаров и животных, ведением на государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне регулируются федеральными законами, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов.

Разрешение на проведение работы, мероприятия или уведомление о проведении работы включают определение места, времени проведения, количества участников, лица, ответственного за их проведение. Для регулярных работ и мероприятий могут устанавливаться постоянные места их проведения.

В целях недопущения переноса заразных болезней через государственную границу могут быть запрещены или ограничены содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль государственной границы на суше.

Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветеринарного надзора субъектов Российской Федерации.

Российские маломерные самоходные и несамоходные (надводные и подводные) суда (средства) и средства передвижения по льду, используемые в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования. Может устанавливаться порядок выхода этих судов и средств из пунктов базирования и возвращения с уведомлением пограничных органов, ограничиваться время выхода, пребывания на воде (на льду), удаления от пунктов базирования и берегов.

Таким образом, органы местного самоуправления при осуществлении своих функций, связанных с решением вопросов местного значения и исполнением переданных им государственных полномочий, должны соблюдать требования приграничного режима, учитывать ограничения, налагаемые этим режимом.

На основании Федерального закона "О Государственной границе Российской Федерации" органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством:

предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды;

оказывают помощь пограничным органам, войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.