1.2 Государственное строительство в России в 1991–1993 гг.

Первая половина 1991 г. была использована руководителями России для разработки и принятия важнейших государствообразующих законов, что осуществлялось со значительными трудностями, обусловленными в основном сохранившимся механизмом проведения воли КПСС через Советы. В 1989–1991 гг. руководство Коммунистической партии пыталось наделить их полновластием, удержав власть собственную. Вопреки этому состоявшийся в марте 1990 г. внеочередной Третий Съезд народных депутатов СССР (высший орган государственной власти СССР в 1989–1991 гг.) отменил 6-ю статью Конституции СССР о руководящей роли КПСС в обществе, которая закрепляла ее политическую монополию, учредил в СССР пост Президента и избрал на этот пост М.С. Горбачева. В июне 1991 г. в РСФСР состоялись выборы Президента государства, был принят закон о Конституционном Суде. Пятый Съезд народных депутатов России, не сумев избрать нового Председателя Верховного Совета, прервал свою работу, а Президент занялся формированием своего аппарата, Совета Министров. Создается многочисленная и громоздкая в структурном отношении Администрация Президента. Со временем она еще более разрослась и стала в некоторой части дублировать аппарат правительства.

Летом 1991 г. была сформирована Служба безопасности Президента. На основании Закона СССР от 5 сентября 1991 г. № 2392-I «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» при Президенте сформировался Государственный совет СССР, в состав которого входили Президент СССР и высшие должностные лица союзных республик. Согласно данному закону Государственный совет СССР образован на межреспубликанской основе для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих общие интересы республик, однако уже на первом заседании Госсовета была признана независимость трех из них – Латвии, Литвы и Эстонии. Позднее при Госсовете СССР появились представи-тельства ряда республик, Совет безопасности, Президентский консультативный совет и ряд других органов.

Таким образом, Госсовет СССР – это орган управления страной при Президенте СССР, образованный на межреспубликанской основе для согласованного решения вопросов внутренней и внешней политики, затрагивающих интересы республик.

После провала попытки ГКЧП (Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР, самопровозглашенного органа, состоявшего из ряда представителей руководства ЦК КПСС и правительства СССР, осуществившего 19 ‑ 21 августа 1991 г. попытку насильственного смеще-ния М.С. Горбачёва с поста Президента СССР и смены проводимого им курса) предотвратить развал СССР Б.Н. Ельцин издал ряд указов: о временном переподчинении Президенту России органов исполнительной власти СССР, действующих на территории РСФСР, в том числе и КГБ; о создании структур управления на случай утраты власти в Москве; о созыве внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР; об отстранении от должности некоторых руководителей краев и областей за поддержку действий ГКЧП; о приостановлении деятельности компартии РСФСР; о назначении своих представителей в ряде краев и областей и др.

Повестка дня второго акта V Внеочередного съезда народных депутатов пересматривалась в течение 28 октября – 2 ноября 1991 г. Было очевидным, что это будет съезд победителя. Действительно, все на съезде, несмотря на сопротивление оппозиции, пошло так, как хотел Президент России: избрали Председателя Верховного Совета, его заместителей, в большинстве лояльных Президенту, приняли закон о Конституционном Суде, избрали его судей. Создание государственного института по защите конституционного строя – наиболее важный итог работы этого съезда. Президент также обратился к съезду с просьбой расширить его полномочия в законодательном регулировании экономической реформы, на год запретить всякие выборы в республике, кроме народных депутатов взамен выбывших и назначенных ранее выборов в республиках в составе РСФСР, рекомендовать республикам на время экономической реформы отказаться от референдумов. Президент взял на себя обязанности главы правительства и тем самым получил право самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры Совета Министров. Ему также было разрешено до выборов глав администраций самому назначать этих глав. С их помощью Президент хотел установить исполнительную вертикаль, суть которой сводилась к тому, что по вопросам экономической реформы нижестоящие органы исполнительной власти должны были подчиняться вышестоящим. Таким образом, Советы вытеснялись на второй план. Осознав это, Верховный Совет в марте 1992 г. в законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» такое положение устранил. Закон устанавливал подотчетность администрации Совету, право последнего на смещение главы администрации, порядок его избрания.

Съезд принял очередные изменения и дополнения к Конституции РСФСР. Одновременно был принят к сведению проект новой Конституции, разработанный Конституционной комиссией, которой придавался статус постоянно действующего органа. Ей поручалось совместно с Верховным Советом представить проект Конституции очередному съезду.

12 декабря 1991 г. почти единогласно Верховный Совет принял решение о ратификации Беловежского соглашения (соглашения о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), подписанного главами РСФСР, БССР и УССР 8 декабря 1991 г. и знаменовавшего прекращение существования Советского Союза) и денонсации договора об образовании СССР, заявление об одобрении создания СНГ с призывом к другим республикам присоединиться к соглашению. 13 декабря согласие на это дали на встрече в Ашхабаде президенты Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана – при условии обеспечения равноправного участия субъектов бывшего Союза и признания всех государств СНГ в качестве учредителей. В предложенной Президентом Казахстана Н. Назарбаевым встрече в Алма-Ате для обсуждения вопросов и принятия совместных решений приняли участие главы бывших союзных республик за исключением Латвии, Литвы, Эстонии и Грузии. Результатом стало подписание 21 декабря 1991 г. Алма-Атинской декларации, в которой констатировался факт о прекращении существовании СССР с образованием СНГ, излагались его цели и принципы. Декларация закрепляла положение о том, что взаимодействие участников организации «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием». Также декларировались: сохранение объединенного командования военно-стратегическими силами и единого контроля над ядерным оружием, уважение сторон в стремлении к достижению статуса безъядерного и (или) нейтрального государства, приверженность к сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства.

Содружество Независимых Государств (СНГ) – межгосударственное объединение большинства бывших союзных республик СССР, основанное главами БССР, РСФСР и УССР путем подписания 8 декабря 1991 г. Беловежского соглашения.

25 декабря Президент РСФСР подписал принятый Верховным Советом закон о новом названии страны. Так появилась Российская Федерация – Россия.

В начале ноября 1992 г. Президент РФ приступил к формированию очередного (третьего) состава правительства под собственным руководством. Были назначены первый заместитель главы правительства Г.Э. Бурбулис, заместители Е.Т. Гайдар, А.Н. Шохин, члены правительства. 15 ноября Верховный Совет РСФСР принял отставку прежнего правительства, а 28 ноября Президент подписал Указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР». В нем приводился перечень 32 министерств, госкомитетов (федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на коллегиальной основе межотраслевую координацию) и других органов исполнительной власти, а всего в этом правительстве насчитывалось более 50 членов. Помимо премьера, его заместителей, министров и руководителей других ведомств в него вошли главы правительств республик в составе Российской Федерации. Многие газеты и другие средства массовой информации, причем не только оппозиционные, этот состав правительства называли «чикагскими мальчиками», так как оно состояло в основном из сторонников радикальных путей перехода к рыночным отношениям, получивших образование за рубежом и давно живших по западным канонам. Затем их состав дополнили опытными работниками-практиками, хорошо знавшими советскую экономику. Перечень федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации постоянно менялся. Так, прекратили свое существование Министерство промышленности, Министерство торговли и материальных ресурсов, возникли Министерство путей сообщения, Министерство обороны, Министерство безопасности и др.; одни министерства разъединялись, другие объединялись, третьи переименовывались. Основная причина этих частых и не всегда продуманных преобразований заключалась в том, что российское руководство находилось в поиске оптимальной структуры управления суверенного государства, стремившегося перейти к рыночным отношениям.

Число правительственных органов имело явную тенденцию к росту. Особенно этот процесс усилился после распада СССР: с упразднением союзных ведомств многие объекты на территории РСФСР остались без руководства. Непостоянством отличался и персональный состав правительства. До 15 июня 1992 г. правительство, хотя и формально, возглавлял Президент, затем исполняющим обязанности премьера стал Е.Т. Гайдар.

К середине 1992 г. Совет Министров представлял собой громоздкий, неэффективный конгломерат министерств, госкомитетов, комитетов, других правительственных органов, которых насчитывалось 137. Это было самое большое правительство в мире. Две правительственные комиссии, возглавляемые А.Н. Шохиным и В.Ф. Шумейко, проанализировав работу всех министерств и комитетов, пришли к выводу: структура управления слишком громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают работе. Отмечалось, что система центральных органов формировалась в значительной мере эклектично – новые ведомства создавались под различные актуальные проблемы, которые накатывались одна за другой после исчезновения СССР. Кроме самостоятельности Россия обрела и наследство в виде более чем 80 бывших союзных ведомств и 44 российских. Двумя указами Президента от 30 сентября 1992 г. число правительственных органов сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами. Заметим, что главы комитетов обычно в состав правительства не входят. Несколько упрощалась структура самих ведомств, предпринималась не совсем удачная попытка их унификации. Это правительство, со всеми изменениями и дополнениями, просуществовало до 15 декабря 1992 г., когда Президент под давлением VII Съезда народных депутатов вынужден был заменить Е.Т. Гайдара на посту премьер-министра В.С. Черномырдиным, бывшего министром в союзном правительстве, впоследствии возглавившего концерн «Газпром», а затем ставшего заместителем главы российского правительства по топливно-энергетическому комплексу. 22 декабря был принят Закон «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации», вызвавший много острых споров, сводившихся к тому, кто должен назначать министров, перед кем ответственно правительство, т.е. в конечном итоге спор шел о том, какая Россия республика – президентская или парламентская. Ряд поправок Президента к этому закону не прошли, но через поправки к Конституции (в связи с принятием закона о Совете Министров) ему удалось без согласования с Верховным Советом назначить на должность так называемых силовых министров. Таким образом, В.С. Черномырдин сформировал уже четвертый состав правительства, просуществовавший почти до конца 1993 г. Из правительства по разным причинам ушли те, кто намеревался радикально реформировать экономику России. Практически все перестановки в правительстве в это время были связаны с неудачами на пути социально-экономических преобразований.

Функционирование государственного аппарата России в 1992–1993 гг. характеризовалось жестким противостоянием представительной и исполнительной власти, главным образом по поводу методов проведения экономических реформ. Противостояние имело как объективные, так и субъективные причины. В силу различных причин и обстоятельств у Президента России не было представления о путях вывода страны из постоянно углубляющегося, ставшего системным, кризиса.

По мнению советников Президента по экономическим вопросам, вывести страну из этого кризиса можно было только с помощью радикальных методов. Пообещав безболезненность намеченных реформ для основной массы населения, правительство Ельцина – Бурбулиса – Гайдара в условиях растущего спада производства в самой России, разрыва экономических связей между бывшими республиками СССР, почти 100 %-ной государственной собственности, монополизма производителей, отсутствия соответствующего законодательства, рыночной культуры у большинства населения и других важных факторов начало экономические преобразования с непопулярных мер: либерализации цен, установления высокого уровня налогообложения, урезания социальных программ и др., что привело уже в начале 1992 г. к резкому снижению уровня жизни сначала работников бюджетной сферы, затем нерентабельных предприятий, ускорило расслоение общества на бедных и богатых, усилило социальную напряженность. Ситуацию обостряли и социально-психологические факторы, связанные с утратой общности народов, населяющих территорию бывшего Советского Союза. Быстро нарастало протестное движение. Если в январе-феврале в ряде городов России прошли немногочисленные митинги с требованием вернуться к прежней системе, как в экономике, так и в политике, то в апреле-мае к забастовкам перешли уже широкие слои общества: врачи, учителя, шахтеры, железнодорожники, авиадиспетчеры. В результате либерализации цен и утраты контроля за ростом заработной платы в бюджетной сфере наиболее страдающей частью стали именно бюджетники, в конечном итоге интеллигенция, которая привела демократов к власти.

Все эти причины и факторы послужили основаниями для критики исполнительной власти в лице Президента и правительства не только противниками реформ, но и теми, кто идею реформ активно поддерживал.

V Съезд народных депутатов реально стал последним, на котором Президенту и народным депутатам удалось найти компромисс. 6 апреля 1992 г. был созван VI Съезд народных депутатов России. На повестку дня выносились два вопроса: оценка хода реформ и принятие новой Конституции. Обсуждение вопросов съезда характеризовалось жестким противостоянием команды Президента и противников избранных ею методов проведения реформ, сторону которых поддержал Председатель Верховного Совета. Критиковал политику Президента даже тот, кому не позволял делать это его статус – вице-президент. По первому вопросу приняли решение, ставящее правительство под более жесткий контроль съезда и Верховного Совета и лишавшее Президента права формировать правительство, принимать оперативные решения. Кроме того, этим постановлением правительству давались поручения противоположного свойства: с одной стороны, уменьшить бремя налогов, а с другой – резко увеличить ассигнования на различные нужды, ввести индексацию обесцененных в результате либерализации цен вкладов населения. Правительство признавало ошибки, допущенные в ходе реформ, которых было немало: пренебрежение социальной сферой, отсутствие мер по структурной перестройке промышленности, безграничная вера в возможности рынка, отстраненность государства от процессов, происходящих в экономической и финансовой сферах и т.д. Все возникающие сложности правительство пыталось решить с использованием монетаристских методов. Под воздействием критики правительство согласилось внести в свои действия некоторые коррективы, но съезд требовал более крупных изменений и тогда правительство подало в отставку. Принятое компромиссное решение сводилось к следующему: съезд одобрил курс на реформы, но постановление, ограничивающее деятельность правительства, не отменил.

VI Съезд фактически отказался от принятия новой Конституции и занялся ее изменениями и дополнениями на этом и всех последующих съездах. С апреля 1992 г. по март 1993 г. в 185 статей Конституции было внесено порядка 300 поправок, в результате которых текст Конституции значительно увеличился в объеме, но в тоже время, в нем сохранился ряд терминов и положений, в том числе идеологического характера из прежней советской Конституции.

В центре ряда политических событий оказался и Конституционный Суд. За 1992 г. он принял ряд итоговых решений: признал несоответствующими Конституции Указ Президента о создании Министерства безопасности и внутренних дел, несколько постановлений Верховного Совета и его президиума, Совета Министров, встал на сторону Президента, когда парламент попытался подчинить себе антимонопольный комитет и др. Широкий резонанс получило «дело КПСС», инициированное депутатами-коммунистами и длившееся более полугода. Конституционный Суд рассматривал запрос о конституционности указов Ельцина о запрете компартий Советского Союза и РСФСР. В ответ депутаты-демократы внесли запрос о конституционности деятельности КПСС. Решение Конституционного Суда позволило уже в феврале 1993 г. низовым структурам компартии восстановить свое центральное руководство.

27 июня 1992 г. «Российская газета» опубликовала заявление Конституционного Суда под заголовком «Конституционный строй под угрозой». В нем высказывалась тревога по поводу усиления противостояния политических сил, пассивности органов власти, невыплаты заработной платы, превращения приватизации в расхищение государственной собственности, угрозы целостности России и других негативных тенденций и явлений. Суд призвал всех без исключения соблюдать законы и Конституцию, должностных лиц исполнять свои обязанности, ставил вопрос о конституционной ответственности лиц, не выполняющих эти обязанности. Заявление с удовлетворением восприняли как противоборствующие стороны, так и широкая общественность.

Но несмотря на это противостояние законодательной и исполнительной власти не снизилось и все последующие съезды народных депутатов России ознаменовались ожесточением противостояния парламента, с одной стороны, и Президента и правительства – с другой. Не смогли изменить ситуацию к лучшему повышение зарплаты, пенсий, дотации убыточным предприятиям и другие меры. Цены продолжали расти, ожидаемой конкуренции между отраслями и предприятиями не происходило, либерализация торговли тоже не повлекла за собой снижения цен продавцами, широкая и быстрая приватизация жилья и государственных предприятий, особенно так называемая ваучерная приватизация, уничтожила остатки надежды большинства россиян попасть в «средний класс». Росла инфляция, население в общей массе нищало, социальная база реформ сужалась. К концу 1992 г., осознав негативные последствия реформ, депутатский корпус из их сторонника превратился в их непримиримого критика.

Открывшийся 1 декабря 1992 г. VII Съезд народных депутатов вновь в качестве основного рассматривал вопрос о работе правительства в условиях проведения экономических реформ. Деятельность правительства депутаты признали неудовлетворительной. Постановление, повлекшее за собой внесение изменений в Конституцию, ставило исполнительную власть в полную зависимость от Верховного Совета.

Съезд потребовал упразднить институт представителей Президента в субъектах федерации, введенный в августе 1991 г. В их задачи входили координация действий всех органов власти на местах и контроль за исполнением законов, указов и других нормативных правовых актов Президента и правительства. Должность представителя Президента вызывала особую неприязнь народных депутатов, неоднократно высказывавшихся за ее упразднение. Съезд вновь отложил принятие Конституции. Президент заявил, что он намерен вынести на референдум вопрос: «Кому, Президенту или съезду вы доверяете проводить реформы?». Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин выступил в роли посредника и добился подписания соглашения между Б.Н. Ельциным и Р.И. Хасбулатовым, оформленного 12 декабря 1992 г. постановлением съезда «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Согласно этому постановлению 11 апреля 1993 г. должен был состояться референдум по основным положениям Конституции и до его проведения частично приостанавливалось действие решений съезда, ограничивающих исполнительную власть, власть Президента. Предусматривалось и неизбрание судей Конституционного Суда до принятия новой Конституции. Посреднические миротворческие усилия Конституционного Суда на VII Съезде народных депутатов весьма высоко были оценены общественностью и несомненно стали заметным сдерживающим фактором в политическом противостоянии депутатского корпуса и сторонников Президента и правительства.

Однако практически сразу после этого стали выдвигаться требования о пересмотре принятого постановления. Вначале Верховный Совет, председатель которого заявил, что его «бес попутал» при подписании соглашения, потом Конституционный Суд выступили за перенос референдума и мораторий на его проведение. Президент попытался предложить проект нового соглашения и созвать для разработки и принятия новой Конституции специальное конституционное совещание, но противоборство Президента и парламента еще более усиливалось. Президент, в частности, заявил, что Конституции в том виде, в котором она существует в настоящее время, он не присягал. 5 марта 1993 г. Конституционный Суд направил послание Верховному Совету о состоянии конституционной законности в Российской Федерации – по закону он должен такое послание направлять в парламент ежегодно. В послании выражалась большая тревога по поводу конфронтации двух ветвей власти и невыполнении ими обеими Конституции. Кроме того, Конституционный Суд отметил, что государство не исполняет свои обязательства перед гражданами, предупредил об угрозе распада России, обратил внимание на противоречия некоторых заключенных в рамках СНГ договоров российскому законодательству и предложил внести изменения в закон о нем самом: сократить кворум; создать палату для рассмотрения индивидуальных жалоб (в условиях почти постоянного нарушения прав человека и гражданина суд ими был буквально завален); предоставить право обращения в суд группе депутатов не менее 50 (по действующему законодательству депутаты могли обращаться в суд и поодиночке).

Открывшийся 10 марта 1993 г. VIII Съезд народных депутатов России принял к сведению это послание и поручил органам власти всех уровней в трехмесячный срок привести свои акты в соответствие с Конституцией, отметив крайнюю необходимость принятия закона о механизме выполнения решений Конституционного Суда и об ответственности за их невыполнение. К сожалению, в рассматриваемый период такой закон принят не был.

Съезд отменил декабрьское соглашение с Президентом практически по всем пунктам. Председатель Верховного Совета сделал попытку в конфликте с Президентом привлечь на свою сторону региональных лидеров и главу правительства. Конституционный Суд фактически оказал поддержку парламенту. В ответ Президент 20 марта по телевидению объявил о подписании Указа о введении «особого порядка управления» до преодоления кризиса власти и о назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту и вице-президенту, о проекте новой Конституции и о проекте закона о выборах в парламент. В соответствии с Указом полномочия съезда, Верховного Совета и депутатов не приостанавливались, но все их решения, направленные на отмену и приостановление актов как Президента, так и правительства, предполагалось считать не имеющими юридической силы. Таким образом, Б.Н. Ельцин прозондировал мнение о возможности введения в республике президентского правления. Конституционный Суд заявил о неконституционности Указа Президента, который, как выяснилось позднее, он только наметил к подписанию.

26 марта 1993 г. собрался IX Внеочередной съезд народных депутатов России, на котором председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин выступил с докладом «О неотложных мерах по сохранению Конституционного строя Российской Федерации», в котором изложил свою концепцию разрешения сложившегося кризиса. Он, в частности, предложил изъять из статей действующей Конституции положения о съезде как органе, который может решить «любой вопрос» в государстве, поскольку нарушался принцип разделения властей. Он также предложил внести поправки в Конституцию, позволяющие провести досрочные выборы как Президента, так и парламента осенью 1993 г.

Во время работы IX Съезда народных депутатов были предприняты попытки уладить взаимоотношения между ветвями власти по принципу «лучше худой, но мир» и отрешить от должности Президента, и досрочно отозвать Председателя Верховного Совета. Ни одно из предложений не набрало требуемого числа голосов. Съезд дал согласие на проведение референдума 25 апреля. На него выносились вопросы: «Доверяете ли вы Президенту? Одобряете ли вы социальную политику, осуществляемую Президентом и правительством с 1992 г.? Считаете ли необходимыми досрочные выборы Президента и народных депутатов?». Всего выносилось четыре вопроса, так как последний разделили на два. Существенное снижение уровня жизни большинства населения поводов для оптимизма сторонникам Президента и правительства не давало. Особенно коварным был второй вопрос. Но результат оказался для многих, в том числе и специалистов, довольно неожиданным. На первый вопрос положительно ответили 58,3 % участвовавших в голосовании, на второй – 53 %. Ответы на третий и четвертый вопрос подсчитывались уже от числа имеющих право участвовать в голосовании. По этому принципу подсчета «да» сказали соответственно 31,7 % и 43,1 %.

После референдума радикально настроенные сторонники Президента подталкивали его к более решительным действиям. Президент заявил о продолжении курса экономических реформ, необходимости работы над новым проектом Конституции, укреплении федерации и усилении борьбы с организованной преступностью. Он лично возглавил специальную межведомственную комиссию по борьбе с преступностью. К сожалению, деятельность этой комиссии свелась к борьбе с противниками правительственного курса.

30 апреля 1993 г. «Известия» опубликовали подготовленный президентской стороной проект Конституции РФ. Но поступившие многочисленные поправки от граждан, организаций, субъектов федерации не позволили подготовить ее окончательный вариант в предполагаемый срок. В то же время активизировала свою деятельность Конституционная комиссия Верховного Совета. В итоге попытки Президента принять новую Конституцию оказались безуспешными. Во-первых, этому препятствовал депутатский корпус, не только из-за боязни утраты своих полномочий, но и потому, что положительных результатов от проводимых преобразований по-прежнему не было. Во-вторых, руководители республик, краев и областей ревностно оберегали свои широкие полномочия. И, наконец, в-третьих, к этому времени конфронтация властей на федеральном уровне дополнилась их конфронтацией на уровне субъектов Федерации. Особенно наглядно это демонстрировали Москва и Санкт-Петербург. На основании Закона от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» местные Советы, используя право контроля над администрацией, оспаривали многие решения исполнительной власти в регионах.

Деятельность федеральных властей постоянно обостряла ситуацию. Так парламент приостановил до решения Конституционного Суда действие двух указов Президента о защите прав граждан на участие в приватизации, утвердил бюджет страны с дефицитом в 22 трлн руб., практически отстранил от работы созданное Указом Президента Конституционное совещание, обвинил в коррупции ближайших сторонников Президента и т.п. Президентская сторона отвечала аналогичными мерами, далеко не всегда основанными на нормах права. Одним из ее мероприятий стало решение о создании Совета Федерации, поддержанное Советом глав республик, собравшимся в середине 1993 г. в Петрозаводске. Президент планировал использовать этот орган в качестве противовеса парламенту. А так как в действующей Конституции даже не упоминалось о таком органе, то ему сразу была уготована роль еще одного органа с совещательно-консультативными функциями. Чтобы смягчить негативную реакцию парламента, предполагалось создать его не Указом Президента, а на согласительной основе путем сбора подписей субъектов федерации. Создать такой орган не удалось.

В ходе конфронтации шла жесткая борьба за средства массовой информации, которые все чаще стали называть четвертой властью. Много споров вызвали поправки к Закону «О средствах массовой информации», положение «О федеральном совете по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании», решения о газете «Известия» и т.д. Конфронтация законодательной и исполнительной властей наложила негативный отпечаток и на внешнеполитическую деятельность государства, вызвав неоднократные обострения отношений России с другими странами.

В первой половине сентября начался новый виток борьбы парламента и Президента. 17 сентября 1993 г. в Парламентском центре Р.И. Хасбулатов предложил ввести взамен административной уголовную ответственность за невыполнение постановлений Верховного Совета и Конституционного Суда и пересмотреть пожизненный статус судей последнего.

Вскоре после этого Президент заявил, что все попытки конституционным, законным способом преодолеть кризис во взаимоотношениях двух ветвей власти были исчерпаны, и он пошел на нарушение Конституции. Как пишет Б.Н. Ельцин в своих воспоминаниях, он еще в начале сентября принял решение: «Больше такого парламента у России не будет»¹. 21 сентября 1993 г. Президент Указом № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» распустил Верховный Совет и Съезд народных депутатов России и назначил выборы в Федеральное собрание – новый двухпалатный парламент. В первом пункте Указа подчеркивалось, что Конституция, законодательство Российской Федерации «продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу». Конституционному Суду было предложено не созывать заседаний до начала работы нового парламента страны. Но в тот же день Конституционный Суд собрался на экстренное заседание и признал Указ Президента и обращение к гражданам России несоответствующими нескольким статьям Конституции и что это является основанием для отрешения его от должности «или приведение в действие иных специальных механизмов его ответственности» в соответствии с Конституцией.

Не подчинившись Указу, Верховный Совет и значительная часть депутатов собрались на X Чрезвычайный съезд, по решению которого в должность Президента России вступил вице-президент А.В. Руцкой. Съезд также оформил ряд кадровых назначений в правительстве, внес дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации. Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин единственным способом стабилизации обстановки считал отмену Указа № 1400, он предложил съезду назначить досрочные одновременные выборы и Президента, и парламента, принять законы о выборах и об органах власти до принятия новой Конституции, после чего прекратить свою деятельность. Верховный же Совет, по мнению председателя Конституционного Суда, должен остаться гарантом выборов, но от законотворческой деятельности воздерживаться. Отметим, что председатель Конституционного Суда в последние дни сентября неоднократно предпринимал попытки предотвратить дальнейшее обострение конфликта. Он обращался к руководителям субъектов Федерации, парламенту, Президенту с предложением так называемого нулевого варианта, предлагал сесть за стол переговоров. Но положительного результата эти усилия не принесли. Сторонники Белого дома, где находился парламент, предприняли неудачную попытку захватить Штаб объединенных вооруженных сил СНГ, появились первые жертвы. Ельцин встретился с главами стран СНГ и заручился их поддержкой. 27-28 сентября началась блокада Белого дома.

30 сентября в здании Конституционного Суда по инициативе В.Д. Зорькина состоялось совещание представителей более 60 субъектов Федерации, в основном глав законодательных органов власти. Совещание приняло решение конституироваться в новый орган власти – Совет субъектов Федерации, но президентская сторона отказалась признать этот орган. Участие представителя Конституционного Суда в переговорах противоборствующих сторон в Свято-Даниловском монастыре, созыв еще одного совещания представителей субъектов Федерации в здании Конституционного Суда уже не смогли изменить ход событий. Утром 4 октября начался обстрел здания парламента из различных видов стрелкового оружия и из танков. К вечеру сопротивление защитников Белого дома было сломлено. По официальным данным в конфликте погибло около 150 человек, но в ряде средств массовой информации сообщались цифры и гораздо более высокие.

5 октября Конституционный Суд обнародовал заявление о том, что в сложившейся правовой ситуации он не может решать дела, связанные с проверкой конституционности нормативных актов и международных договоров Российской Федерации, но будет рассматривать индивидуальные жалобы. Под давлением президентской стороны на следующий день В.Д. Зорькин подал заявление о сложении с себя полномочий Председателя Конституционного Суда. 7 октября 1993 г. Б.Н. Ельцин подписал Указ «О Конституционном Суде Российской Федерации», в котором безосновательно обвинил суд в том, что он дважды в течение 1993 г. «своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны» и по его мнению «сыграл негативную, в сущности пособническую роль в трагическом развитии событий 3-4 октября… превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства». Указ констатировал невозможность работы суда в неполном составе и прерывал его деятельность до принятия новой Конституции. В нем содержалось и принципиально важное предложение заменить в будущем Конституционный Суд Конституционной комиссией Верховного Суда, что несомненно являлось шагом назад в деле осуществления конституционного контроля и в значительной мере ослабляло судебную ветвь власти.

После трагических событий начала октября 1993 г. Президент принял ряд энергичных мер по закреплению своей победы. Это выразилось, прежде всего, в подписании ряда указов, в результате исполнения которых к декабрю 1993 г. почти повсеместно были упразднены Советы как форма организации власти, ставшей после роспуска КПСС единственной политической основой строя в государстве. Таким образом, в Российской Федерации Указом Президента от 21 сентября 1993 г. и последующими актами не только вводилось временное президентское правление, но и завершалась радикальная ломка существовавшего с 1917 г. государственно-политического и конституционного строя.

Обобщая итоги деятельности органов власти в рассматриваемый период, следует отметить, что она заключалась не только в противостоянии. Каждый из органов трех ветвей власти в соответствии с действующим в стране законодательством осуществлял свои функции. За 1991 г. – сентябрь 1993 г. Съезд народных депутатов и Верховный Совет только законов приняли около 300, не считая постановлений и заявлений, которых было в несколько раз больше. Большинство из них имело государствообразующий характер, было направлено на демократизацию власти в стране. Президент только за 9 месяцев 1993 г. подписал около 1,5 тысяч указов. Конституционный Суд рассмотрел 27 дел: по ходатайствам о проверке конституционности законов, указов Президента, других правовых актов – 19, по жалобам граждан – 8. Суд признал несоответствующими Конституции полностью или частично 10 актов федеральных органов представительной власти, 10 актов федеральных органов исполнительной власти, 4 акта высших органов власти субъектов Российской Федерации, даны два заключения на действия и решения Президента. К концу 1993 г. период совместной деятельности Советов и Президентства закончился – дальнейшее функционирование органов власти в России будет осуществляться совершенно иначе.