2.Муниципальная организация в западно-европейских странах

Резко различаются по своей генетической природе, два антипода, т.е. два характерных типа муниципальной организации: один – возникший стихийно в эволюционном процессе развития местных сил (английский) и другой – построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты, по своей исторически кристаллизовавшейся структуре, приближаются то к первому, то ко второму типу, включая как бытовые элементы местной жизни, так и элементы абстрактного законодательного творчества.

Национальной особенностью английской государственности искони была ее чисто бытовая обоснованность. Как известно, в Англии до сих пор нет детально разработанной писаной конституции, и пресловутые свободы ее господствующего класса покоятся не столько на статутах, сколько на традициях и нравах, вошедших в плоть и кровь английского джентльмена. Коммунальная жизнь Англии, составляющая там и составную часть и прототип общегосударственной жизни, отличается приблизительно теми же особенностями. Хотя каждая коммуна и дорожит принципиально королевской хартией или парламентским актом, закрепившим ее права, но источником и базисом этих прав в сущности является не формально-юридический акт, данный королем и парламентом, а правосознание полноправных членов коммуны, которые ценят свои местные обычаи, медленно изменяющиеся вместе с жизнью, берегут их, как святыню, и точно соблюдают их со всеми историческими изменениями, независимо от локального закона, успевшего подчас сильно устареть. Эта особенность имеет и свои логические последствия. Что город – то норов. Каждая местность обладает своим неписаным правом, порожденным ее собственной индивидуальной историей. Отсюда – та причудливая сложность и мозаика, тот “персидский ковер” английской социальной ткани, которые поражают всякого континентального исследователя. Отсюда же и удивительная приспособленность действующих норм к жизненным условиям местности: правовая или, вернее, бытовая форма во всех складках своих гибко, пластично облекает содержание местных экономических отношений. Понятно, что и муниципальная организация каждого отдельного английского города имеет свою историю и свои специфические особенности, детально не закрепленные законом. Во многом напоминает английскую коммунальную систему организация городской коммуны в Швейцарии и Соединенных штатах, но здесь мы имеем результат не столько непосредственного влияния и подражания, сколько последствия до некоторой степени аналогичных факторов, исторических и национальных.

Наоборот, во Франции со времени Великой революции мы наблюдаем прямо противоположное явление. Революция 1789г. идеологически исходила из веры в абстрактный принцип вовеки неколебимых естественных прав человека и гражданина и соответственно из признания спасительных отвлеченных законодательных норм. Как плод абстрактного кабинетного творчества, местное законодательство Конституанты и Конвента стремилось подчинить всю реальную жизнь своим логическим схемам. Никаких уступок историческим “предрассудкам” и локальным особенностям оно не делало, никаких различий между городскими и негородскими коммунами не признавало. Организация этих коммун была установлена не снизу и вытекла не из бытовых индивидуальных условий каждой местности, как в Англии, а была навязана целой стране сверху и сразу, как некая социальная “геометрия”. Стройная простота коммунального устройства, с одной стороны, и чисто констатированная неприспособленность к различным местным условиям – с другой, вот что характеризует французскую систему. Под сильным влиянием этой системы развились муниципальные организации Италии, Бельгии и отчасти Голландии.

По середине между описанными полярными антиподами стоит муниципальная организация германских государств. С одной стороны, на немецкие, особенно же западные системы значительное влияние оказывало, со времени Наполеона, французское законодательство, а с другой – аналогичное с Англией влияние имела преемственность феодализма в городах и цехового ремесла с их индивидуализмом и разобщенностью отдельных гнезд, а позднее борьба городского бюргерства с централизующим воздействием национальных монархий. Немецкой ориентации придерживались австрийская и отчасти славянские муниципальные системы, не исключая и дореволюционной русской.

Переходя к конкретному описанию муниципальной организации в главнейших капиталистических странах, мы находим следующую систему и структуру распорядительных и исполнительных органов городского самоуправления.

В Англии и Уэльсе (если не обращать внимания на все те особенности, исключения и уклонения, которые имеют место почти в каждом городе) современная общая система муниципальной организации рисуется так. Все городские поселения по своему муниципальному укладу разделяются на 1)городские округа (urban districts), 2)муниципальные города, или бурги (municipal boroughs), 3)города-графства (coun-ty-borough) и 4)город Лондон.

Городские округа общим числом в 791 и с населением от 246000 до 165669 человек отличаются от сельских наличием у первых формального правительственного акта, предоставившего им более широкие права. Обыкновенно (хотя далеко не всегда) эти округа лишены сельскохозяйственного характера, напоминая наши “поселения городского типа”. Распорядительной и в то же время исполнительной властью городского округа является окружной совет, выбираемый на три года, с количеством членов, определяемым обычаем или распоряжением вышестоящего коммунального органа. Названный совет есть прежде всего санитарная власть в округе, ответственная (с 1919г.) перед министром здравия; кроме того, он распоряжается муниципальными улицами, дорогами и предприятиями по благоустройству, а если его население выше 20000, то сверх того – элементарным образованием и планировкой города.

Муниципальные города, или бурги, общим числом в 253, по общему правилу, более значительны и обширны, чем городские округа. Их распорядительный орган – городской совет, выбираемый на три года и обновляемый по частям. Две трети его членов составляют простые советники, а одну треть – ольдермены (aldermen), выбираемые на шесть лет городским советом либо из числа его членов, либо со стороны, причем, после избрания, ольдермены входят в состав членов совета. Председательствует в совете мэр (бесплатная, чисто почетная должность), выбираемый советом из числа его членов, а возглавляет делопроизводство городской секретарь (Town Clerk). Исполнительная власть, сосредоточенная в самом совете, осуществляется исполнительными комитетами, на которые разбивается совет, причем главную роль в них играют ольдермены. Компетенция городского совета шире, чем окружного совета, лишь в том отношении, что он является часто и полицейской властью.

Город-графство (общее их число 82) с населением от 50000 до 919444 человек приобретает это название, с разрешения парламента, посредством довольно сложной процедуры, а именно требуется согласие на то избирателей, созываемых на общегородской митинг. Муниципальное устройство города-графства во всем тождественно с укладом простого муниципального города, но права и обязанности его значительно шире: во-первых, он вполне независим от вышестоящего коммунального органа (совета графства), и, во-вторых, он обладает всей компетенцией графства, т.е. высшей коммуны (см. главуIV).

Лондон имеет, по акту 1899г., несколько видоизмененному после войны, весьма сложное управление, основанное отчасти на выборных центральных и местных органах и отчасти на полубюрократических органах. Главным центральным органом является Лондонский совет графства, состоящий из 144 членов, а именно 124 советников, избираемых на 3 года, и 20 ольдерменов, избираемых советниками на шесть лет. Совет, в свою очередь, избирает из своего состава на один год председателя, вице-председателя, заместителя председателя и заседает один раз в неделю. Для осуществления исполнительной власти совет разбивается на 20 комитетов и на еще большее число подкомиссий, в которых руководящую роль играют ольдермены. В компетенцию Лондонского совета графства входят все те специальные перечисленные законом функции, права и обязанности, которые необходимы для города-гиганта, за исключением довольно многих функций, переданных особым выборным или полубюрократическим учреждениям. Особняком стоит весьма оригинальное учреждение феодального типа, почти не подвергавшееся изменениям в течение пяти столетий. Это – корпорация лондонского Сити. Она избирается членами лондонских вольных цехов (livery companies), ведущими свое начало от средневековых гильдий, и состоит из 206 простых советников и 36 ольдерменов, избираемых пожизненно. Ольдермены (старейшины) составляют особую верхнюю палату корпорации и выбирают на один год лорд-мэра, председательствующего в заседаниях корпорации, носящего особую средневековую форму и имеющего целый ряд почетных привилегий и прерогатив по представительству. Корпорация имеет собственную полицию, заведует портовым санитарным управлением, содержит несколько мостов, центральные рынки, выбирает шерифов (судей) и т.п. Муниципальные функции по районам Лондона исполняют советы столичных бургов числом 28, в составе (в каждом) от 30 до 60 членов, избираемых на три года, при одной шестой ольдерменов, избираемых советом на шесть лет, и отдельных мэрах (председателях советов). В стороне от приведенных чисто муниципальных учреждений стоят комиссариат полиции, столичное водное управление, заведующее водоснабжением, столичное управление приютами (и госпиталями), портовое управление, торговый совещательный комитет (с 1924г.), союзы общественного призрения, комиссары по заведыванию сточными трубами, центральные речные управления и прочие учреждения, члены которых отчасти выбираются советами или городскими избирателями и отчасти назначаются правительством.

Во Франции коммунальная организация значительно проще. Все государство разделено на 36 тысяч коммун, имеющих тождественный уклад, несмотря на то, что половина из них насчитывает менее 500 человек сельского населения, а другие составляют многолюдные города. Распорядительным органом коммуны является муниципальный совет, избираемый на 4 года, причем весь его состав обновляется одновременно. Совет собирается 4 раза в год на очередные сессии, длящиеся 15 дней, а сессия, посвященная бюджету, продолжается 6 недель. Исполнительным органом является мэр, избираемый советом на 4 года, причем эта должность бесплатна. Он имеет помощников (maires adgoints), исполняющих его поручения, числом от одного (в коммунах с 2500 жителей и меньше) до двенадцати (в Лионе даже 17). Мэр подчинен одновременно совету и префекту (начальнику департамента) и обладает исключительно обширными полномочиями. Как исполнительный орган коммуны, он назначает и увольняет городских служащих, делает все распоряжения по городскому хозяйству, председательствует на заседаниях муниципального совета и в комиссиях. Как чиновник, ответственный перед правительством, он заведует местной полицией, публикует законы, ведет гражданские списки, выполняет обязанности полицейского судьи, издает обязательные постановления, выдает разрешения на устройство манифестаций, уличных процессий и представлений, вызывает войска в случае беспорядков. Ясно, что исполнять бесплатно всю эту тяжелую и ответственную работу может только весьма состоятельный и энергичный человек, делающий общественную или государственную карьеру.

Особенную муниципальную организацию имеет Париж, но принципы городского самоуправления в нем окончательно ликвидированы. Муниципальный совет Парижа состоит из 80 платных членов, избираемых на 4 года и составляющих 6 комитетов. Совет и комитеты имеют фактически лишь совещательное значение, так как они всецело подчинены агентам правительства – префекту Сены, исполняющему обязанности мэра Парижа и префекту полиции. В отношении районной власти Париж разделен на 20 административных округов, причем в каждом из них имеются назначенные президентом республики мэр и от 3 до 5 его помощников. Кроме совета и комитетов, парижский муниципалитет имеет при себе ряд совещательных учреждений по отдельным отраслям хозяйства (совет гигиены, бюро благотворительности, служба изящных искусств и т.п.), которые состоят из лиц, назначенных правительством, представителей совета, лиц, состоящих членами упомянутых учреждений по должности, и т.д. В феврале 1925г. депутаты от Парижа в палате депутатов внесли, но безуспешно, законопроект об усилении начал самоуправления в столице.

В Германии новая имперская (республиканская) конституция, созданная в Веймаре в августе 1919г., и специально муниципальное законодательство 1919–25гг. перевернули все прежние основы городского самоуправления. Германские города могут быть разделены, в отношении современной организации их распорядительных и исполнительных коллективов, на шесть групп.

Группа первая (часть прусских и гессенских городов). Два выборных коллектива, имеющие право выносить решающие постановления, причем меньший из них (исполнительный орган с распорядительными функциями) обладает более значительной властью и заседает под председательством бургомистра (магистратская система).

Группа вторая (города Бадена). Два выборных коллектива, имеющие право выносить решающие постановления. Оба заседают под председательством бургомистра, причем больший из них обладает более значительной властью.

Группа третья (города Мекленбург-Шверина, Ольденбурга и часть саксонских городов). Два выборных коллектива, но лишь первый из них в праве выносить постановления, а второй является только исполнительным органом.

Группа четвертая (часть городов Пруссии, Гессена и Ангальта). Один выборный коллектив, имеющий право распоряжаться и заседающий под председательством бургомистра, который является единолично исполнительной властью с широкими полномочиями (бургомистрская система).

Группа пятая (города Баварии и Вюртемберга). Один выборный коллектив, обладающий как распорядительной, так и исполнительной властью, причем бургомистр только председательствует на его заседаниях.

Группа шестая (города Тюрингии и часть городов Саксонии). Один выборный коллектив с избранным им председателем, причем бургомистр является исполнительной властью.

Изложенная организационная реформа, принятая после войны спешно, по частям и для разных городов Германии некоординированно, как видно из статей немецкой коммунальной прессы, на местах мало популярна. В 1926г. в прусский ландтаг был уже вновь внесен проект регламента местного хозяйства, предусматривающий во многом возврат к прежнему порядку. В виду сего излагаем вкратце прусскую организационную систему, существовавшую до 1919г., при которой прусские города достигли выдающегося благоустройства. Распорядительный орган – собрания городских гласных (Stadtverordnetensammlung), часто называемое просто городским советом, избирается на 6 лет, причем смена гласных происходит по третям каждые 2 года. Исполнительная власть возлагается на избранные советом магистрат и бургомистра. Последний есть платное должностное лицо, избираемое на 12 лет и занимающее среднее место между двумя антиподами – английским и французским мэром. Он занимает высокое общественное положение и председательствует как в совете, так и в магистрате, но вместе с тем возглавляет городское делопроизводство (подобно городскому клерку в Англии) и вообще координирует всю муниципальную работу. Магистрат (называемый в некоторых городах штатратом) состоит 1)из оплачиваемых (не профессиональных) членов, выбираемых городским советом на шесть лет из среды старых и опытных его членов, и 2)из специалистов (инженеров, техников, юристов, педагогов), которые обыкновенно назначаются советом со стороны на 12 лет, а иногда пожизненно, и получают содержание (профессиональные члены). Закон требует от членов магистрата высокого образовательного ценза и устанавливает для желающих баллотироваться на эти должности особые экзамены.

Число членов магистрата колеблется от 2 до 40 (Берлин), причем количество профессиональных его членов не может превышать половины всех членов. Магистрат фактически ведет все городское хозяйство, и без его согласия ни одно постановление городского совета не имеет законной силы. Каждому члену магистрата поручается какая-либо отдельная отрасль хозяйства, но общие решения принимаются голосованием всего магистрата. В качестве агента центрального правительства (по заведыванию полицией и т.п.) магистрат независим от контроля городского совета.

Наиболее демократической и достойной изучения организацией городского самоуправления в Западной Европе является несомненно швейцарская система. В большинстве городов Швейцарии недавно еще существовавшее в коммунальных делах народоправство все же сохранилось, как таковое, в применении к наиболее важным решениям. Все городские избиратели составляют там коммунальное собрание, которое на общегородских сходах выбирает мэра, вводит новые налоги, разрешает займы и утверждает обязательные постановления. В некоторых городах оно, сверх того, вотирует бюджет. Остальные распорядительные функции сосредоточены в городском совете (Stadtrat, Conseil de ville), избираемом по системе всеобщих и пропорциональных выборов. Исполнительная и административная власть находится в руках другого небольшого совета (Kleiner Stadtrat, mu-nicipalite), числом от 5 до 9 членов, избираемого в одних городах коммунальным собранием, но чаще городским советом, причем каждому из его членов вверена особая отрасль городского хозяйства. Во главе городской коммуны стоит мэр с представительными функциями. Такова общая картина, но в каждом отдельном швейцарском городе господствует своя организационная система.