2. Законодательные основы государственной гражданской и муниципальной службы

Реформа правового регулирования государственной службы Российской Фе­дерации, начатая в 2002 г., близка к завершению. За этот период приняты фе­деральные законы «О системе государственной службы Российской Федера­ции», от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о гражданской службе), ряд указов Президента РФ, почти полностью обновлено законодательство субъектов РФ. Что касается законодательства о муниципальной службе, то начало его реформирования связано с принятием 2 марта 2007 г. Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе). С введением его в действие с 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (далее - Закон об основах муниципальной службы).

Новый Закон о муниципальной службе содержит 38 статей, объединенных в 10 глав. По объему он больше Закона об основах муниципальной службы, который состоял всего из 3 глав, включавших 23 статьи. В то же время он ком­пактнее Закона о гражданской службе, где содержится 17 глав (74 статьи). Это связано с тем, что, с одной стороны, в Законе о муниципальной службе более подробно, чем в Законе об основах муниципальной службы, урегулированы вопросы должностной организации, порядка прохождения службы и статуса служащих. С другой стороны, на муниципальной службе (в отличие от госу­дарственной гражданской службы) сохранено прямое действие трудового за­конодательства, что позволило избежать ненужного дублирования правовых норм. В этом смысле Закон о муниципальной службе в значительной части - своего рода «довесок» к Трудовому кодексу, где названы особенности труда отдельной категории работников - муниципальных служащих. Кроме того, мно­гие нормы данного Закона являются отсылочными, требуют принятия цело­го ряда региональных и муниципальных нормативных актов. Несмотря на то, что в Законе сказано, что предмет его регулирования - отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) служащих, фактически в нем регулируются только основы этих отношений, хотя и более подробно, чем в прежнем законе.

Муниципальная служба определяется в Законе как профессиональная дея­тельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на долж­ностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия осуществляет представитель нанимателя (работодатель) - глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель изби­рательной комиссии муниципального образования или иное уполномоченное лицо. Как видим, основы понятийного аппарата и терминологии Закона о муни­ципальной службе (это прослеживается и далее по тексту) заимствованы и из трудового законодательства, и из законодательства о гражданской службе.

Государственная гражданская служба и муниципальная служба строятся на единых принципах: приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к службе, стабильность службы, профессионализм и компе­тентность служащих, их защищенность, доступность информации об их дея­тельности. И хотя перечень и некоторые формулировки принципов граждан­ской и муниципальной службы различаются (например, для муниципальных служащих сформулирован принцип их правовой и социальной защищенности, а для гражданских служащих - принцип защищенности от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность; для муници­пальной службы провозглашаются принципы внепартийности, ответственности служащих, отсутствующие среди принципов гражданской службы), общность политико-правовых основ гражданской и муниципальной службы не вызывает сомнений. В свете сказанного методологически неверным представляется то, что в отличие от Закона об основах муниципальной службы в новом Законе не закреплено право равного доступа граждан к муниципальной службе, хотя со­ответствующий принцип в нем сформулирован.

Должность – ключевое понятие для российской государственной и муни­ципальной службы. Недаром отечественная модель организации службы на­зывается должностной¹⁰. Новым Законом вместо подразделения муниципаль­ных должностей на выборные и иные (должности муниципальной службы) вводится аналогичная применяемой для государственных органов типология должностей. Должности на местном уровне власти делятся на муниципальные (депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований) и должности муниципальной службы. Сфера действия Закона о муниципальной службе не охватывает лиц, замещающих муниципальные должности. Не относится к муниципальной службе и работа по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления. В то же время муниципальной считается служба в аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований (муниципальных органов, которые не входят в структуру органов местного самоуправления), а также служба на долж­ности главы местной администрации по контракту. Статус этих лиц теперь ста­новится определенным: главы местной администрации, назначаемые на долж­ность по контракту, являются особой категорией муниципальных служащих.

Закон о муниципальной службе очерчивает только общие контуры долж­ностной классификации, а ее детализация с распределением по органам, категориям, группам и функциональным признакам производится в реестрах (перечнях наименований) должностей муниципальной службы, утверждаемых законами субъектов РФ. Этими же законами устанавливаются типовые квали­фикационные требования для замещения должностей муниципальной службы и соотношение этих должностей с должностями государственной гражданской службы субъектов РФ.

Статус муниципального служащего характеризуется правами, обязанно­стями, ограничениями и запретами, связанными с муниципальной службой (ст. 11-14 Закона о муниципальной службе). Статусы муниципального и госу­дарственного гражданских служащих в части содержания прав, обязанностей, установленных ограничений и запретов однотипны, но совпадают не полно­стью. Общность правового положения служащих обусловлена наемным (не­самостоятельным) характером их труда и особым содержанием профессио­нальной деятельности по обеспечению полномочий органов публичной (го­сударственной и муниципальной) власти. Служащие имеют общие для всех работников права и обязанности.

В законах о гражданской и муниципальной службе закреплен ряд прав и обязанностей служащих, которые сформулированы несколько иначе, чем права работников, но по содержанию совпадают с ними. Это, в частности, права на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; на ознакомление с документами, определяющими их права и обязанности по замещаемой должности, критерия­ми оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями про­движения по службе; на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; на вне­сение предложений о совершенствовании деятельности муниципального ор­гана, представляющее собой модификации прав работников на рабочее мес­то, обеспеченное нормальными условиями труда; на получение информации и участие в управлении организацией.

Совпадают основные служебные обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих: соблюдать Конституцию РФ, законодательство, му­ниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; защищать при ис­полнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и ор­ганизаций; сообщать о выходе из гражданства или о приобретении гражданства иностранного государства, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты и т. п. Муниципальные служащие представляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в том же порядке и по той же форме, что и гражданские служащие субъектов РФ. Право на вторичную трудовую занятость реализуется служащими в особом порядке: выполнять другую оплачиваемую работу они могут, предварительно уведомив работодателя и при условии, что это не повлечет за собой конфликта интересов. Вслед за гражданской службой, на муниципальной службе вводится понятие конфликта интересов (хотя порядок его урегулирования остался неясным).

Наряду с этим следует отметить и различия в статусах гражданского и муни­ципального служащих. В частности, в перечне основных прав муниципального служащего отсутствуют право на должностной рост, право на доступ в связи с исполнением служебных обязанностей в государственные и муниципальные органы и организации, а к числу его основных обязанностей почему-то не отне­сено исполнение поручений руководителей. Муниципальные служащие обязы­ваются не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охра­няемую законом тайну, а вот право доступа к этим сведениям в ст. 11 Закона о муниципальной службе за ними не закреплено. К обстоятельствам, препят­ствующим поступлению на муниципальную службу или нахождению на службе, не относится наличие судимости; для муниципальных служащих не устанавли­вается запретов на приобретение ценных бумаг (акций, долей в уставном капи­тале), специальных требований к служебному поведению; не вводится каких- либо ограничений для их деятельности после увольнения со службы, с ними (за исключением глав местных администраций) заключается не контракт, а трудо­вой договор. Новым Законом для муниципальных служащих не предусмотрено классных чинов и не определяется «судьба» уже присвоенных им квалифика­ционных разрядов. Достижение предельного возраста (65 лет) представляет со­бой препятствие для поступления на муниципальную службу и в то же время не влечет безусловного увольнения как на гражданской службе, а допускает возможность продолжения службы на условиях срочного трудового договора. В целом статус муниципального служащего, хотя и дополнен отдельными эле­ментами, заимствованными из государственно-служебного статуса, остался бо­лее приближенным к правовому положению обычного наемного работника.

Особая категория муниципальных служащих - главы местных администра­ций, назначаемые на должность по контракту. Несмотря на то, что эти лица на­делены рядом важных полномочий по решению вопросов местного значения, Законом о муниципальной службе они отнесены к муниципальным служащим. Вместе с тем их статус, условия прохождения службы имеют особенности. С главой местной администрации заключается не трудовой договор, а конт­ракт - специальный вид соглашения о профессиональной служебной деятель­ности, отличающийся своим субъектным составом, особыми условиями и по­рядком заключения и расторжения. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта регулируются не Законом о муниципальной службе, а Федераль­ным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах).

В системе правового регулирования муниципальной службы особое место принадлежит муниципальным правовым актам. Именно на этом уровне реша­ются ключевые вопросы практической организации и прохождения муниципаль­ной службы: устанавливаются (учреждаются) должности служащих, определя­ются квалификационные требования для их замещения и порядок исполнения обязанностей по этим должностям, условия оплаты труда и пенсионного обес­печения, виды и порядок поощрения служащих, порядок их аттестации и повы­шения квалификации. Муниципальные правовые акты могут приниматься по вопросам конкурсного отбора и создания кадрового резерва, ведения реестра муниципальных служащих, развития муниципальной службы. По отдельным вопросам (регулирование порядка проведения конкурса и формирования кон­курсной комиссии, установление размеров и условий оплаты труда служащих) требуется принятие муниципальных правовых актов представительного органа. Непосредственно уставом муниципального образования должны определяться дополнительные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, уста­навливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, замещаемую по контракту.

Особое значение для повышения эффективности профессиональной дея­тельности муниципальных служащих имеет разработка системы должностных инструкций и регламентов исполнения должностных обязанностей. Работа по стандартизации и регламентации функций государственного аппарата уже активно ведется. Очевидно, что аналогичные мероприятия необходимы и на местном уровне публичной власти.

Завершая краткий обзор основных положений Закона о муниципальной службе, следует отметить, что в связи с его принятием идет большая право­творческая и организационная работа в субъектах РФ и в муниципалитетах. Речь идет не только о формальном приведении нормативных правовых актов в соответствие с новым законом, но и о повышении эффективности муници­пальной службы, совершенствовании форм и методов кадровой работы, укреп­лении гарантий социальной и правовой защищенности служащих. В условиях проходящей в стране административной реформы роль муниципальной служ­бы как института практической реализации полномочий местного уровня пуб­личной власти возрастает, и это требует адекватных правовых решений.

Столь широкие возможности для законодательного регулирования субъекта­ми РФ различных аспектов муниципальной службы, касающихся ее организации и развития, условий прохождения, социальной защиты служащих вряд ли можно объяснить только необходимостью учета территориальных, профессионально-кадровых, культурно-исторических и иных региональных особенностей. Скорее здесь уместно говорить о выстраивании законодательной вертикали, при которой федеральный центр, замыкая на своем уровне многие существенные вопросы правового регулирования региональной гражданской службы, уполномочивает субъекты РФ регулировать муниципальную службу.

Европейская хартия местного самоуправления (ст. 6) предусматривает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности. Для этого необходимо обеспечить соот­ветствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продви­жения по службе.

Вместе с тем реформа муниципальной службы не строится так, как реформа гражданской службы. Муниципальная служба не является «низовым звеном» гражданской службы, не входит в единую систему государственной службы, представляет собой самостоятельную разновидность профессиональной дея­тельности по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен­ной власти, хотя и действуют в русле общегосударственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Поэтому государ­ственная гражданская и муниципальная службы организационно обособлены, регулируются различными актами. Между ними существует тесная взаимо­связь, что предполагает согласованность их реформирования, определенное сходство законодательства. Но есть и различия.

Взаимосвязь законов о гражданской и муниципальной службе прослеживает­ся по линии 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы; 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной служ­бы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносимости основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих; 6) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муници­пальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Дореформенное законодательство о государственной и муниципальной службе исходило из того, что государственные и муниципальные служащие - это особая категория наемных работников органов публичной власти, труд которых регулируется общими нормами трудового законодательства, с особен­ностями, устанавливаемыми законодательством о государственной и муници­пальной службе. В Законе о гражданской службе это соотношение было на­рушено: гражданская служба в основе стала регламентироваться специальным законодательством, а нормы трудового права применяются только в части, не урегулированной этим Законом. Сфера применения норм трудового права при этом существенно сократилась. С гражданскими служащими заключается не трудовой договор, а служебный контракт, рабочее время названо служебным, должностная инструкция - должностным регламентом, трудовая дисциплина - служебной дисциплиной, трудовые споры - служебными. В Закон о граждан­ской службе включены специальные главы «Служебный контракт», «Основания и последствия прекращения служебного контракта», «Служебное время и вре­мя отдыха», «Государственный надзор и контроль за соблюдением законода­тельства о гражданской службе», «Рассмотрение индивидуальных служебных споров». В отличие от этого новый Закон о муниципальной службе сохранил прежний принцип действия трудового законодательства: на муниципальных служащих оно распространяется с особенностями, установленными названным Законом. Муниципальная служба осуществляется на условиях трудового дого­вора, поступление на муниципальную службу, ее прохождение и прекращение регулируются трудовым законодательством с особенностями, установленными Законом о муниципальной службе, в то время как на гражданской службе за­конодательство о труде применяется в части, не урегулированной Законом о гражданской службе.