Содержание

1 Сравнительный анализ соотношения государственного и мунициапльного управления в современной России 4

1.1 Государственная и муниципальная служба: две идеологии социального поведения субъектов 4

1.2 Законодательные основы государственной гражданской и муниципальной службы 15

2 Соотношение государственного и муниципального управления России 25

2.1 Отличия и взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы 25

2.2 Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы 27

Введение

В настоящий момент российское общество находится на этапе развития, связанного с реформированием государственного управления и системы местного самоуправления. В этой связи особую актуальность приобретают выявленные отличия муниципальной и государственной гражданской службы.

Основополагающим нормативным правовым актом, устанавливающим правовые, организационные и финансово- экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, является федеральной закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральным законом № 25-ФЗ установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан РФ на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих.

Целью данной курсовой работы является анализ сходства и различия в государственном и муниципальном управлении.

Исходя из поставленной цели, задачами являются:

- рассмотрение социологических детерминант различий между государственным и муниципальным управлением;

- изучение законодательного регулирования вопроса;

- сравнительный анализ государственного и муниципального управления;

Объект курсовой работы государственное и муниципальное управление. Предметом курсовой работы является соотношение государственного и муниципального управления.

1. Сравнительный анализ соотношения государственного и мунициапльного управления в современной России

   1. Государственная и муниципальная служба: две идеологии социального поведения субъектов

Исторически сложились две парадигмы социального управле­ния¹. Общим для них является именно системный подход к управ­лению как объекту. Системность проявляется в том, что управле­ние рассматривается в качестве процесса взаимодействия управ­ляющих и управляемых. Особенное заключается в том, что первая парадигма рассматривает в качестве субъекта данного взаимо­действия только управляющих, тогда как вторая признает субъектность и управляемых. Иначе говоря, первая парадигма выражает представление об управлении как субъект — в объектном отно­шении: управляющий как субъект руководствуется своими пред­ставлениями о целях, задачах, методах управления, которые явля­ются основой разработки всех программ, как исследования, так и практических действий; управляемые только реагируют на действия управляю­щих, — негативные реакции как «шумы» должны быть устранены, адекватными системным интересам признаются толь­ко те реакции управляемых, которые соответствуют замыслу субъекта — управ­ляющего. Вторая парадигма основана на представлении об управлении как субъ­ект — в субъектном отношении: управля­емый уже не элемент системы, которым манипулирует управляющий, а субъект, преследующий в данном процессе свои собственные цели.

Первая парадигма предполагает пол­ный контроль управляющих над управ­ляемыми и возможность принуждения управляемых к исполнению решений управляющих: управляемым не предо­ставляется возможность выбора. Вторая парадигма, наоборот, исходит из того, что у управляемых может быть своя точка зре­ния на все происходящее, имеющая такое же право на существование, как и точка зрения управляющих; соответственно допускается и легитимность действий, построенных на данных, не обязатель­но совпадающих друг с другом, точках зрения. Первая парадигма не допускает альтернативы мнениям управляющих. Вторая исходит из легитимности такой альтернативы.

Современная информационная эпоха не допускает безальтернативности пред­ставлений и, соответственно, действий². Она создает конкурентную среду конс­труирования социальной действитель­ности как источника активности, то есть субъектности действующих лиц и групп. В информационном обществе невозмож­на монополия управляющих на «правду» (представления и действия, соответству­ющие установкам акторов)³. «Правды» оказываются многоликими, а происхо­дящие в объективной реальности соци­альные изменения представляют собой результаты взаимодействия конкурирую­щих «правд». Иными словами, объектив­ная реальность оказывается результатом дискурса управляющих и управляемых. Монолог сменяется диалогом.

В то же время современное общество характеризуется интенсификацией стратификационных процессов: обществен­ное разделение труда не только выводит на социальную сцену все новые и новые действующие лица и исполнителей, но и требует повышения эффективности координации их действий, режиссуры социальных взаимодействий. Роль соци­ального управления возрастает по мере становления и развития полисубьектности социума. Альтернативой оказывается разнонаправленность действий субъектов, препятствующая максимизации успеха каждого субъекта в отдельности, а следо­вательно, и развитию общества как социетальной системы, — совокупности меж- субъектных социальных взаимодействий.

Возникает противоречие: социальное управление должно быть гарантом раз­вития общества как целостной системы социальных межсубъектных взаимо­действий, но оно не может игнорировать различие интересов взаимодействующих субъектов.

Однако это противоречие — мнимое. Дело в том, что у субъектов есть как час­тные, так и общие интересы. Общий интерес состоит в том, чтобы обеспечить, сохранять и развивать оптимальные усло­вия конструктивного для всех субъектов взаимодействия, что исключает, вследс­твие различий этих интересов, понятие равной выгоды или равной заинтересован­ности. Тем самым общество как система необходимо приобретает свойство дина­мичности изменений. Гарантом общего интереса выступает государство, обеспе­чивающее конструктивный межсубъектный диалог в динамически меняющих­ся обстоятельствах жизнедеятельности социальных субъектов. Государство при­звано охранять целостность общества как социетальной системы. Государственный подход предписывает рассматривать общество как унитарную систему (что, в частности, находит свое отражение в идее глобализма как унитарной формы орга­низации всего мирового сообщества). Но такой подход неизбежно ориентирован на приоритет общего интереса над част­ными интересами социальных субъектов. Система (социетальная) – все; субъект – только часть, элемент этой системы; он имеет социальное значение только в контексте Системы. Муниципальное управление как раз и призвано охранять субъекты как целостные социальные си­стемы, представляющие собой самоцен­ность именно как целостности, а не как фрагменты некоей надсубъектной целос­тности⁴. Муниципальный подход предпи­сывает рассматривать общество как систе­му конкурирующих взаимодействий, что противоречит унитарному принципу системообразования. Речь не может идти о приоритете частных интересов, раз муни­ципальный подход тоже исходит из необ­ходимости единства общества, в котором существуют конкурирующие интересы составляющих его субъектов. Различие этих интересов неизбежно ведет к тому, что принцип приоритета частных инте­ресов над общими неизбежно превраща­ется в приоритетность частных интересов одних субъектов над частными же интере­сами других субъектов, тогда как общий интерес как выражение направленности на оптимизацию социальных взаимодейс­твий подменяется стремлением интерна­лизировать в качестве такового интерес господствующего социального субъекта.

Таким образом, под углом зрения госу­дарственного подхода к организации социального управления всегда актуаль­на опасность пренебрежения частными интересами составляющих социетальную систему субъектов. Для муниципально­го подхода актуальна опасность подмены как системных интересов, так и интересов отдельных субъектов, частным интересом одного из социальных субъектов, в силу тех или иных обстоятельств добившегося доминирующего положения в обществе.

Игнорирование частных интересов в современном полисубъектном обществе, в котором успех каждого субъекта являет­ся результатом все усложняющихся межсубъектных отношений, и, следовательно, каждый (хотя и в разной мере) зависит от всех и все зависят (тоже в разной мере) от каждого, создает опасность целостности социума, обществу как системе социаль­ных взаимодействий. Это противоречит интересам всех и каждого.

Игнорирование общего, системного интереса создает ту же опасность.

Не менее опасно в современном обще­стве стремление идентифицировать общий, системный интерес с интересами одного из социальных субъектов, то есть подход с точки зрения диктатуры обще­ственного класса.

В основе социальной субъектности лежат те социально значимые функции, которые данное лицо или группа испол­няют в системе сложившихся обществен­ных отношений. Значимость этих функ­ций для системы определяет социальный статус субъекта. Самовосприятие статуса формирует социальную позицию субъ­екта, рефлексивно отражающую отно­шение субъекта к обществу. Коррекция позиции обращенными на этого субъекта ожиданиями других субъектов, включен­ных в одну систему социальных взаимо­действий, определяет социальную роль. Последняя обусловливает формирова­ние социальных диспозиций субъекта, то есть тех качеств, которые необходимы ему для успешного исполнения своих социальных функций. Целостность сово­купности данных социальных признаков лежит в основе системы социальных по­требностей субъекта, которые осознаются им в качестве своего частного интереса, обязательно включенного в совокупность взаимодействующих частных интересов, отражающих целостность общества как совокупности социальных взаимодейс­твий. Дискриминация частного интереса вызывает у субъекта оппозицию против общества как объективно существующей целостности. В таких условиях субъект неизбежно становится «врагом обще­ства»: вопрос только в форме реализации его враждебности. Конструктивное отно­шение к социуму вытесняется деструк­тивным. Жизнедеятельность такой систе­мы не может осуществляться в оптималь­ных организационных формах: ресурсы отвлекаются на борьбу с «шумами».

Напрашивается вывод: по мере развития общества возрастает значение диалога управляющих и управляемых. Первые представляют системные интересы. Вторые — частные. Системный интерес охраняется и гарантируется государством. Частный — муниципалитетом.

Но государственная и муниципальная служба – это люди, профессионально занимающиеся государственным и муни­ципальным управлением. Как управ­ляющие, они всегда должны руководс­твоваться системным интересом. Это общая основа идеологии социального управления.

Различие заключается в том, что госу­дарственный служащий всегда и везде должен исходить из приоритетов инте­ресов социетальной системы, интере­сов целого, не сводимого к сумме инте­ресов составляющих его частей. Но эти интересы существуют на всех уровнях организации современного общества. Государственный подход необходим и в сфере гендерных отношений, в сфере семьи и брака. Муниципальный служа­щий должен руководствоваться именно «суммой» частных интересов субъектов, взаимодействия которых формируют социальные системы разного уровня, — вплоть до уровня той же семьи. В то же время как антитеза потенциально склон­ной пренебрегать интересами отдельных субъектов «государственности», «муниципальность», стоящая на защите част­ного интереса, должна быть представлена на всех уровнях организации современ­ного общества вплоть до макроуровня «всемирных» организаций.

В этом контексте понятно, что сведе­ние муниципального управления к мес­тному самоуправлению, сопровождаемое уходом государства от решения проблем поселений, фактически ведет к тому, что на муниципалитеты возлагается вся пол­нота управления на местах, а на государс­тво — вся полнота управления в «центре». Происходит смешение идеологий и, соот­ветственно, функций государственного и муниципального управления. Это ведет к дезориентации служащих в вопросах о приоритетах своей профессиональной деятельности. Деидеологизация, а точнее – отсутствие идеологий, государствен­ной и муниципальной службы приводит к тому, что муниципальный чиновник стремится «руководить», вместо того, чтобы обеспечивать условия самореа­лизации субъектов, а государственный чиновник пытается играть роль медиато­ра в межсубъектных отношениях тогда, когда надо «власть применить».

В современных условиях российские органы муниципального управления не столько играют самостоятельную роль обеспечения частных интересов, сколько «достраивают» донизу вертикаль госу­дарственной власти, обеспечивающую приоритеты интересов Системы или того, что выдается за интересы «общества». Частные же интересы легитимно факти­чески не представлены ни на одном уров­не власти, тогда как само объективное состояние современного общества тре­бует их представительства на все уровнях власти.

Вопросы соотношение власти и управления в обществе всегда при­влекали внимание исследователей, особое значение эта проблема приоб­ретает в рамках системы государственного и муниципального управления, где вопросы властных полномочий чиновничества все еще не имеют одно­значной трактовки.

В федеральном законе «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации» от 27.07.2004 г. №79-ФЗ слово «власть» встречается только в рамках словосочетания «исполнительные органы государствен­ной власти», вопросы властных полномочий государственных служащих не рассматриваются. Государственная служба рассматривается как профес­сиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных ор­ганов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, за­мещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, за­мещающих государственные должности субъектов Российской Федерации⁵. Муниципальная служба также определена в отечественном законо­дательстве как профессиональная деятельность граждан, которая осуществ­ляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, заме­щаемых путем заключения трудового договора (контракта).

В то же время в обществе государственное и муниципальное управле­ние определенно связывается с властью, что заложено в самой природе го­сударства. Сущность государства изучалась множеством авторов, начиная от Платона и Аристотеля, и большинство из них определяли власть как определяющую характеристику государства. Так, Платон в диалоге «Госу­дарство» отмечает: «Во всех государствах справедливостью считается одно и то же, а именно то, что пригодно существующей власти», а позже рас­суждая о типах государства он, в основном, рассуждает о властвующих и под­властных, т.е. выводит типологию из видов властных отношений. Аристотель, несмотря на противоречия с Платоном, также признает, что в первую очередь государство – это властные отношения: «Греческие государ­ства потому вначале и управлялись царями, что они образовывались из эле­ментов признававших над собой царскую власть». Эту же мысль подчеркивал Гоббс, называя государством такую общую власть, которая была бы способна защитить людей от вторжения и от несправедливости.

Социология с момента своего зарождения также фиксировала внима­ние на властных полномочиях государства, причем власть понималась как легитимизированное насилие, т.е. закрепленное в общественных установ­лениях, одобренное обществом право навязывать нормы поведения отдель­ным людям и группам людей.

Конт О. рассматривал государство как выразителя светской власти, при­званной материальными средствами поддержать единство. Ве­бер М. называл государство «таким союзом, который обладает монополи­ей на легитимное насилие». Спенсер Г. в свое труде «Личность и Государство» особым образом отмечал: «... права, более или менее ясно установленные раньше появления правительства, становятся менее оче­видными по мере того, как правительство развивается, параллельно с той практикой насилия, которая, посредством подчинения рабов и установле­ния иерархии, создает государство», т.е. государство, по его мнению, яв­ляется результатом именно насилия.

Согласно представлениям Д. Норта, государство - это простая статиче­ская модель контракта между правителями и подданными, при которой пра­витель приобретает верховную власть и вознаграждение. По мне­нию П. Бурдье, государство является функцией от ее важнейшего свойства - «власти производить и навязывать ... категории мышления».

В отечественной литературе также признается властный характер го­сударства. Так, например, Олейник А.Н. определяет государство как осо­бый случай властных отношений, возникающих на основе передачи граж­данами части своих прав на контроль своей деятельности в отельных сфе­рах жизнедеятельности общества, в которых государство получает право легитимного принуждения и насилия. Атаманчук Г.В. выража­ется еще более ясно: «Государство – есть публичная и легитимная (норма­тивно выраженная) властная сила общества»⁶.

Однако если мы обратимся к исследованиям государственной службы как одного из важнейших институтов государства мы обнаружим, что ис­следователи сознательно отказывают чиновникам в праве легитимно реали­зовывать властные полномочия, оказывающиеся в их распоряжении. Отра­женное в федеральном законе от 27.07.2004 г. №79-ФЗ определение являет­ся результатом принятого не только в отечественной, но и в иностранной литературе убеждения, что государственного служащего в целях борьбы с коррупцией необходимо максимально оградить от искушения единоличного решения общественных вопросов. Тем не менее, государственная служба - это больше, чем просто профессиональная деятельность, она представляет собой социальный институт, т.е. исторически закрепившиеся нормы поведе­ния людей в сфере государственного управления, в том числе и нормы осу­ществления властных функций государства. При этом именно осуществле­ние властных функций является в основном содержанием деятельности ор­ганов государственной службы, то есть основным занятием чиновничества.

Источниками власти чаще всего называют три основных фактора: на­силие, экономические инструменты и авторитет или уважение. В послед­нее время все чаще авторитет и насилие объединяют, называя страх перед авторитетом одним из источников насилия, а в качестве третьего источни­ка власти называют знания⁷. Особое значение эта тенденция приобретает в государственном управлении, так как государство это един­ственный социальный институт, применяющий насилие на законных осно­ваниях. На чем же основано право государства на применение власти?

В теории государства и права властные полномочия государства выво­дятся из основных функций государства ⁸, к которым относятся:

1. Охранная функция, реализуемая в виде обороны или агрессии, а также защиты общественного порядка;

2. Экономическая функция, т.е. регулирование рынка в интересах обеспечения общественного развития;

3. Культурная функция или развитие образования, науки и культуры;

4. Социальная функция, заключающаяся в обеспечении неимущим группам населения минимальных жизненных стандартов;

5. Фискальная функция, обеспечивающая жизнедеятельность самого государства посредством сбора налогов как основного источника финансирования.

Таким образом, государство имеет право на насильственное воздейст­вие в случаях, когда это необходимо для обеспечения общественного поряд­ка и развития, защиты населения страны от внешнего воздействия или внут­ренних конфликтов. Однако в силу особенностей государства как социаль­ного института, стремящегося обеспечить себе выживание посредством за­крепления и сакрализации отдельных норм, в особенности статусных, оно присваивает себе властные полномочия, интериоризируя их путем мифоло­гизации. Источником власти становятся не исключительные качества лиц, занимающих определенную должность, а сам факт назначения их на эти должности, т.е. носителем власти становится не человек, а должность, про­исходит деперсонификация власти. В результате становится невозможным разделить понятия «власть» и «государственная служба».

Попытка подобного разделения была предпринята в самом начале ад­министративной реформы в Российской Федерации, когда в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. №119-ФЗ должности государственной службы были разделены на две группы: категория «А», имевшие властные полномочия в силу при­частности к политической сфере деятельности, и категория «Б», имевшие исключительно исполнительские полномочия, обеспечивающие деятель­ность лиц, занимавших должности категории «А». Государственная служба была разделена на два института - политический и административный, что позволяло четко разделить и властные полномочия: власть осуществлялась политической частью государственной службы, а административная часть, чиновничество как таковое, была призвана оказывать государственные ус­луги на основе бюрократических процедур, т.е. обезличенно, профессио­нально и без проявления интереса.

Однако в процессе реализации закона более целесообразным было при­знано вывести лиц, занимающих должности категории «А» из действия за­кона и новый закон (№79-ФЗ от 27.07.2004 г.) касался только деятельности служащих, занимающих должности категории «Б», согласно дефиниции предыдущего закона. Однако в обществе это разделение не было акценти­ровано и в результате произошло обратное тому, к чему стремились созда­тели закона – государственная служба, воспринимаемая обществом как еди­ный институт, сохранила исторически закрепившиеся нормы, а именно пра­во на реализацию властных полномочий. Сейчас вся система государствен­ной службы, а также и муниципальная служба, воспринимаемая в отрыве от системы местного самоуправления, а скорее, как государственная служба, осуществляемая в пределах муниципалитетов, признает право на примене­ние насилия, причем в своей крайней форме.

Что же мы видим, анализируя властные отношения в системе государ­ственного и муниципального управления?

Насилие в качестве основы государственного управления остается в на­стоящее время основополагающим. Возрастает роль и экономических фак­торов, так как в результате мирового кризиса, государство усилило свое участие в экономике. Знание в качестве источника государственного управ­ления не воспринимается в обществе, так как, по мнению Э. Тоффлера «го­сударство ... будет искать пути к обузданию последних революционных пе­ремен в области коммуникации, желая использовать их в своих целях, и оно будет создавать преграды свободному течению информации»⁹. Государственные и муниципальные служащие, занимающие любые долж­ности в органах государственной и муниципальной власти, воспринимают­ся и ведут себя как единый социальный институт, имеющий исключитель­ное право на реализацию насильственных властных полномочий.

В настоящее время в Российской Федерации проводится третий этап административной реформы, целью которой названы снижение админист­ративных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Однако при этом властные полномочия государ­ственных и муниципальных служащих в рамках утвержденной концепции административной реформы на 2011-2013 гг. рассматриваются исключи­тельно в качестве бюрократических барьеров, т.е. искусственных преград, расставляемых чиновниками с целью получения личной выгоды, что явля­ется источников коррупции. Таким образом, властные полномочия госу­дарства становятся потенциальными источниками коррупции и подлежат ликвидации либо (что и происходит в настоящее время) игнорированию.