Глава 3. Анализ факторов, воздействующих на партийные системы Великобритании, Германии и Франции

3.1. Анализ воздействия институциональных рамок на партийные системы

Анализ институциональных факторов партийных систем исследуемых стран имеет смысл начать с рассмотрения влияния форм государственного правления и территориального устройства. Во всех означенных компонентах рассматриваемые государства достаточно сильно разнятся. Так по форме правления Великобритания является парламентской монархией, Германия – парламентской, а Франция – премьер-президентской республиками. Сравнивая эти страны между собой по степени влияния этого фактора на партийные системы, следует отметить его небольшую значимость: ни в одном государстве форма правления не мешает проведению демократических выборов и легитимному функционированию большинства партий. Одним возможным отличием можно назвать несколько большую независимость от государства политических партий Великобритании, вследствие традиционной главенствующей роли парламента, более старой партийной системы страны и длительного отсутствия кодифицированного законодательства по этим вопросам, существенные изменения в котором стали происходить лишь в 1990-е гг. В Германии политические группировки также не испытывают давления со стороны государственной власти, поскольку практически сами эту власть и осуществляют.

К другим результатам приводит воздействие этого фактора во Франции. Где обнаруживается практически прямая зависимость между результатами президентских и парламентских выборов. Победитель первых уверенно выигрывает и вторые, вследствие «сдвоенности» их проведения с 2002 г. и первоочередности электоральной борьбы за пост главы государства. Именно 2-й тур президентских выборов, где остаются только 2 кандидата, детерминирует в точности такую же биполярность при избрании парламента. И можно утверждать, что пока во второй тур борьбы за президентский мандат не будут проходить кандидаты от партии политического центра, партийная система Франции будет оставаться двухполюсной.

Таким образом, фактор полупрезидентской формы правления наиболее сильно влияет на расстановку политических сил во Франции. Партийные же системы Великобритании и Германии сами олицетворяют парламентские демократии, практически не зависящие от других центров власти.

По форме территориального устройства исследуемые страны также отличаются: Германия является федерацией, Великобритания после деволюции находится в процессе федерализации, а Франция – децентрализованным унитарным государством. Это, естественно, накладывает отпечаток на их партийные системы. Так, в Соединенном королевстве на региональном уровне после проведения реформы в областях «кельтской периферии» сформировались автономные партийно-политические системы с собственными электоральными и институциональными измерениями. С введением на региональных выборах в Шотландии и Уэльсе комбинированной системы голосования здесь громко заявили о себе малые партии, которые до этого играли второстепенную роль. Вестминстер остался единственным уровнем, на котором продолжает действовать «двух-с-половиной» партийная система. В ФРГ подобная ситуация сложилась уже достаточно давно, и в партийных системах немецких земель также представлено гораздо большее количество политических партий, чем в общефедеральной. Вследствие чего, главные правящие партии и Великобритании и Германии на региональном уровне вынуждены учитывать возможность образования коалиций с самыми разными партнерами, что способствует меньшей идеологической напряженности всей системы и является предпосылкой для возможного увеличения количества системообразующих партий в будущем.

Во Франции продолжающаяся децентрализация также увеличивает значимость должностей в местных органах власти в качестве ресурсной базы (материальной, административной, статусной и др.) для представителей политических партий. Однако, вследствие несоизмеримо большего количества регионов и департаментов, расклад политических сил на этом уровне практически не влияет на национальную партийную систему, являясь скорее индикатором удовлетворенности населения политикой действующего правительства.

В целом, можно говорить, что фактор формы государственного территориального устройства в Великобритании и Германии способствует усилению влияния малых партий, вследствие наличия устойчивых партийных систем на региональном уровне. В меньшей степени эта тенденция прослеживается во Франции.

Другим определяющим фактором воздействия на партийные системы являются особенности избирательных режимов исследуемых государств. По степени детерминирования партийные системы Великобритании, Германии и Франции можно проранжировать по этому фактору: от наиболее зависящей от избирательного законодательства – к наименее.

Так при мажоритарной избирательной системе, действующей в Великобритании, главным партиям победить в большем количестве округов гораздо проще, чем менее влиятельным. Наглядным примером этой ситуации и являются либеральные демократы, набиравшие до 24% голосов, но получавшие всего 30 – 40 мест в палате⁴¹⁰. Однако на современном этапе ЛДП неуклонно увеличивает свое представительство, превысившее на выборах 2005 г. 60 депутатов, вопреки действующей избирательной системе.

Во Франции в результате проведения выборов по мажоритарной избирательной системе в 2 тура, в ходе каждого электорального цикла формируются два политических блока, когда сторонники партий одного крыла политического спектра голосуют во втором туре выборов за объединения близкие по своим идеологическим позициям. Такой избирательный режим также способствует практике «тактического голосования», не столько за «свою» партию, сколько «протии» её соперника. При этом, зачастую, партии-союзники выставляют единых кандидатов в избирательных округах уже в первом туре. В этой ситуации у независимой политической силы практически нет шансов на попадание в парламент – для этого нужно обладать подавляющим большинством своих сторонников хотя бы в нескольких избирательных округах. Примером такой силы и стал Национальный фронт, не пожелавший смягчить свою идеологическую позицию и интегрироваться в партийную систему страны.

Наличие у немецкого избирателя двух голосов позволяет ему избирать и политика от округа (чаще всего это кандидаты от СДПГ или ХДС/ХСС), и партию федерального уровня. Поэтому данное обладание двумя голосами одним гражданином может быть использовано для манипуляций. Такой порядок голосования позволяет двум партиям-союзникам получить больше мест, чем партиям, у которых союзников нет, при равном количестве поданных голосов. Именно на вторых голосах основывается представительство «зеленых» и СвДП. Поэтому можно утверждать, что, фактически, немецкое избирательное право является пропорциональным, что в свою очередь способствует закреплению на национальном уровне многопартийности.

В итоге именно партийную систему Германии можно признать наименее зависящей от избирательного режима, а Франции – наиболее. Конечно, для какой-либо новообразованной партии задача преодоления пятипроцентного барьера, равно как и победы в достаточно крупном одномандатном округе, является сверхсложной, однако возможностей у такого объединения попасть в немецкий Бундестаг намного больше, нежели во французское Национальное Собрание или же британскую Палату Общин. Что наглядно демонстрируют примеры немецких Зелёных и Левой партии.

Также следует отметить разницу в длительности электоральных циклов исследуемых стран: В Великобритании и Франции по законодательству срок легислатуры парламента составляет 5 лет, а в Германии – 4 года. Эта норма придаёт больший динамический импульс немецкой партийной системе, вынуждая партии более плотно работать с избирателями и активней развиваться. Здесь необходимо отметить возможность назначения даты очередных выборов раньше положенного срока, имеющуюся у премьер-министра Великобритании и президента Франции, нередко ими используемую с теми же самыми последствиями для британских и французских партий и партийных систем. В Германии канцлер может распустить парламент, только при выражении последним недоверия действующему правительству. При этом Право на роспуск теряется, как только Бундестаг большинством своих членов избрал другого Федерального канцлера.

Ещё одним важным институциональным фактором является наличие и характер правового регулирования деятельности партий со стороны государства. В исследуемых странах различны регламентация процессов регистрации партий, выдвижения кандидатов на выборах, финансирования их деятельности в целом и затрат на избирательные кампании в частности.

Единственной страной, где уже продолжительное время существует специальный Закон о политических партиях от 1967 г., регулирующий все основные стороны партийной деятельности, является Германия. Он в достаточно жесткой форме регламентирует условия создания и функционирования этих организаций, но не препятствует им в этом. В меньшей степени ограничивается деятельность партий в Великобритании, где до 1998 г. политическая партия как юридический субъект не имела признания в статутном праве. Особенностью правового регулирования этого аспекта во Франции является то, что при определении статуса партий широко применяется Закон об ассоциациях от 1901 г., согласно которому ни один государственный орган не вправе отказать партии в регистрации, а, следовательно, и в публичном объявлении о ее создании.

Процедура выдвижения кандидатов в парламенты Великобритании и Франции достаточна проста. Так, претендент на место члена Национального собрания может быть выдвинут одним избирателем, вследствие этого часто практикуется такая форма как самовыдвижение. В Великобритании кандидатура депутата Палаты общин должна быть выдвинута двумя и поддержана восемью избирателями данного округа. При этом здесь кандидат, в отличие от Франции, имеет право выдвигаться в нескольких избирательных округах, что дает больше шансов на итоговое получение искомого мандата. В обоих государствах выдвигаемые обычно пользуются поддержкой какой-либо политической партии, но могут выступать и независимо.

Поэтому фактически, единственным препятствием для регистрации кандидатов в депутаты в парламенты этих двух стран является избирательный залог. Для кандидатов в Национальное собрание он составляет около 200 евро, и вносится старшему казначею департамента. Для кандидата в члены Палаты общин залог составляет 500 ф. ст. И во Франции и в Великобритании залог не возвращается, если кандидат получил менее 5% голосов. Более чем двукратная разница в сумме залога приводит к большему ограждению британских электоральных кампаний от несостоятельных участников. Однако наличие этой меры в избирательном законодательстве не способно помешать появлению в парламентах, как Франции, так и Великобритании, ни новых политических организаций, ни независимых кандидатов. Вследствие этого британские и французские институциональные рамки не сильно препятствуют и процессу дробления электората, хотя и ограничивают его.

Иная ситуация сложилась в Германии. Выдвижение кандидатов на выборы в Бундестаг проводится только территориальными партийными организациями соответствующего уровня. Естественно, что чем больше у партии региональных отделений, тем больше у нее шансов быть представленной в парламенте. Поэтому маловлиятельные объединения и независимые участники практически исключаются из электоральной борьбы. Это способствует консолидации электората вокруг относительно больших партий – выразителей общих интересов.

Финансирование является наиболее регламентируемой стороной деятельности политических партий. Говоря об этом, следует отдельно отметить возмещение партиям государством затрат на избирательные кампании, получение финансовых дотаций из бюджета и из других источников.

В Германии полностью возвращаются все расходы на избирательную компанию тем партиям, которые сумели получить минимум 0,5% голосов избирателей на национальном уровне, или 10% на окружном. Независимые кандидаты получают компенсацию расходов на проведение избирательной кампании в том случае, если на выборах в немецкий Бундестаг они получили в данном избирательном округе из каждых 100 отданных «первых голосов» избирателей минимум 10. Во Франции претендент на место в Национальном собрании может получить от государства возмещение значительной доли прямых расходов на выборах, если набрал (или если его партия набрала) в их первом туре не менее 5% голосов избирателей.

Как видно немецкое государство больше «заботится» обо всех участниках электоральной гонки, нежели французское. Но это объясняется меньшим общим количеством партий как в стране в целом, так и в очередной избирательной кампании в частности. Во Франции же, например в 2002 г., государство оплачивало часть прямых электоральных расходов 17 политическим объединениям⁴¹¹. Поэтому нет ничего удивительного в столь высоком 5%-ом барьере для желающих возместить избирательные издержки за счет бюджета.

Размер государственных выплат партиям зависит от числа собранных ими голосов и полученных мандатов. Во Франции субсидии достигают обычно половины расходов на кампании перед всеми выборами. Например, после выборов 2002 г. государство обязалось выплатить им по 1,66 евро за голос и по 45 398 евро за депутата. Общий объем бюджетных ассигнований составил тогда 73,2 млн. евро.

В Германии за голос каждого избирателя из первых 4 млн. граждан, которые проголосовали за определенную политическую партию, она должна получить 1,3 евро, а за каждый голос свыше 4 млн. граждан – 0,7 евро. Также каждая партия получает премиальные 0,38 евро за голос, при превышении полагающихся ей выплат суммы в 3300 евро.

В Великобритании дискуссия о том, должны ли политические партии полностью перейти на государственное обеспечение (помимо системы членских взносов), всё ещё продолжается. Однако данное предложение не находит широкой поддержки. Пока с 2000 г. было увеличено государственное финансирование оппозиционных парламентских партий. Так, оппозиция Ее Величества стала получать 3 млн. ф. ст. в год.

Чрезмерное государственное финансирование политических партий может иметь и негативные последствия. Так, огромные размеры партийных бюджетов политических партий привели к разрастанию партийных аппаратов и росту бюрократизации. Наметилась тенденция к расточительному ведению избирательных кампаний и постоянное искушение заполучить в свои кассы как можно больше налоговых поступлений. Для устранения подобных негативных последствий в немецком законодательстве был установлен так называемый потолок государственного финансирования на все партии, вместе взятые – 133 млн. евро в год, или 532 млн. за один период.

Во Франции и Великобритании для реализации этих целей пошли другим путем. В этих странах (с 1990 г. и с 2000 г. соответственно) был веден запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации и установлен лимит расходов на избирательные кампании. На выборах в Национальное собрание в начале 2000-х гг. он составлял 38 тыс. евро плюс 1,12 евро на каждого избирателя в каждом из 577 округов. Общий объем средств, выделяемых ежегодно из государственного бюджета на деятельность политических партий, составлял 80 млн. евро. В Великобритании кандидат может потратить на парламентских выборах – около 5,5 тыс. ф. ст., плюс 4,6 либо 4,2 пенсов на каждого выборщика в зависимости от величины избирательного округа. Для партий, претендующих на все 659 мест в Палате общин, был введен потолок расходов в размере 30 тыс. ф. ст. в перерасчете на каждый избирательный округ или около 20 млн. ф. ст. Данная сумма может быть потрачена в течение года до очередных выборов.

Ограничение величины денежных средств, которые можно потратить в одной избирательной кампании, в значительной степени уравняла финансовые возможности всех политических партий. Естественно, выиграли от введения этих норм, прежде всего, небольшие организации, не обладающие обширными ресурсами в своей деятельности. Характерно, что во Франции финансовый потолок расходов на избирательную кампанию значительно выше, чем в Великобритании. Это на руку, прежде всего крупным французским политическим организациям, обладающим обширными финансовыми ресурсами. Отсутствие подобных ограничений в Германии приводит к тем же последствиям, не смотря на наличие рамок в бюджетном субсидировании – эта мера никак не затрагивает интересы малых партий.

В 1990-е гг. была введена строгая система аудита партийных финансов со стороны специализированных органов: Избирательная комиссия в Великобритании, Федеральная избирательная комиссия в Германии, Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий во Франции. Во всех исследуемых государствах запрещены относительно крупные анонимные пожертвования. В Германии подлежат регистрации поступления в партийные фонды, превышающие 1000 евро, во Франции –150 евро, в Великобритании – 50 ф. ст.

Во всех странах запрещены пожертвования со стороны иностранцев. В Германии и Франции ограничены максимальные суммы пожертвований со стороны частных лиц (1,65 тыс. и 4,6 тыс. евро соответственно). А во Франции также установлен запрет на финансирование партий юридическими лицами.

В Германии зафиксировано требование регистрировать данные о поступлениях на счет партии, превышающие 20 тыс. евро в год, а о пожертвованиях больше 50 тыс. евро необходимо немедленно докладывать председателю Бундестага. В Великобритании обязательно регистрировать пожертвования на общенациональные нужды партии и на ее деятельность в отдельных избирательных округах, превышающие соответственно 5 и 1 тыс. ф. ст.

Таким образом, можно утверждать, что наиболее институционально регламентированной является немецкая партийная система, а немецкие политические партии пользуются наибольшей поддержкой со стороны государства (в этой стране оно практически полностью обеспечивает доходную часть их бюджета). Бюджетные дотации могут получить даже небольшие политические объединения в случае единовременного электорального успеха. Однако на практике большую часть средств получают крупные партии, из-за того, что с увеличением количества набранных голосов степень государственного финансирования увеличивается непропорционально. А в связи с тем, что возможности использовать другие источники дохода у политических организаций в Германии крайне ограничены, новым объединениям закрепиться на федеральном уровне очень сложно. Все это приводит к картелированию немецкой партийной системы и укреплению позиций действующих парламентских партий. Вследствие этого все возможные системные трансформации происходят в существующих рамках, и сводятся лишь к перераспределению политического влияния между старыми участниками.

Французские партии получают примерно в полтора раза меньше средств, чем немецкие. Особенностью их поступления является то, что дотации распределяются не только по итоговому количеству полученных голосов, но и по числу завоеванных мандатов. Что ставит в привилегированное положение именно парламентские партии. При этом во Франции для всех объединений установлен значительно больший разрешенный потолок для поступлений со стороны частных лиц. Конечно, запрет на поступления от корпораций сильно ограничивает их возможности, однако относительная молодость финансового законодательства оставляет политическим организациям достаточно лазеек для обхода этой нормы. Но опять-таки, наибольшие преимущества в такой закулисной борьбе получают крупные или же известные объединения, организуя под своей эгидой различные независимые фонды, являющиеся законными получателями денежных средств со стороны. В целом, французские политические партии обладают большей свободой от институциональных рамок, накладываемых на них государством. При этом большинство относительно крупных организаций имеют возможность в полной мере рассчитывать на финансирование своей деятельности со стороны последнего. Все это способствует консолидации политических сил и электората вокруг главных партий страны.

В Великобритании роль государственных дотаций в партийных финансах пока очень невелика. Партиям необходимо изыскивать средства к существованию из других источников дохода. Однако в последние годы эта сторона их деятельности стала достаточно жестко регламентироваться, особенно в аспектах расходов на избирательные кампании. Введенные меры в значительной степени уравняли финансовые возможности всех партий, что в некоторой степени открыло дорогу в Палату общин для небольших политических организаций.

Неизбежным минусом бюджетного финансирования партий в Германии и Франции является значительная роль государства в этом процессе. В сочетании с другими административными ресурсами, это дает политическим силам, находящимися в момент выборов у власти, немалые возможности для влияния на их результаты. Относительная слабость французского партийного законодательства, по сравнению с немецким, позволяет правящим партиям этой страны использовать свое привилегированное положение в собственных целях.

Другим аспектом использования административного ресурса партиями, находящимися в данный период у власти, является обладание ими большими возможностями в плане саморекламы, распространения своих идей, критики конкурентов и т.д. Также они обладают и другими вполне законными рычагами воздействия на партийные системы своих стран. Примером тому может послужить способность выбирать удобную для своей партии дату новых выборов в парламент. Чем, с разной степенью итогового успеха, и воспользовались Тони Блэр в 2001 и 2005 гг., Герхард Шредер в 2005 г. и Жак Ширак в 1997 г.

В ходе проведенного анализа можно сделать вывод, что изменения в расстановке сил на политической сцене исследуемых стран в значительной мере обусловлены влиянием таких факторов как: формы государственного правления и территориального устройства, особенности избирательных режимов, характера правового регулирования деятельности партий. Однако в последние годы на первое место по своей значимости выходит увеличивающееся финансирование политических партий со стороны государства, что ведёт к картелированию партийных систем Германии и Франции.

Тем не менее, несмотря на свою важность, институциональные характеристики исследуемых государств не могут являться ключевыми в определении современной трансформации британской, французской и немецкой партийных систем, так как кардинальных изменений в последние десятилетия в этом аспекте не произошло. Следовательно, данная группа факторов задает лишь общие ограничительные рамки развития полей партийного взаимодействия, препятствуя дроблению электората и излишней фракционности самих систем Великобритании, Германии и Франции.