32. Государственная политика и государственное управление как политический процесс.

Государственная политика: понятие и сущность. Виды и субъекты государственной политики. Государственная политика и политический курс. Особенности государственной политики в современной России.

Стратегия и компоненты механизма государственного управления. Принятие государственных решений: модели, способы и основные этапы.

ПРОЦЕСС ПОЛИТИЧЕСКИЙ (лат. prосessus — продвижение) — совокупность видов деятельности субъектов политических отношений, отражающих стадии изменения политической системы и направленных на достижение политических целей. Государство, являясь центральным субъектом политического процесса, играет важнейшую роль в этих изменениях. 2 важнейшими аспектами деятельности государства является его политика и управление.

Государственная политика - это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Основные цели государственной политики:

- защита граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности;

- обеспечение социальной активности;

- создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих организаций и отдельных личностей, но наиболее важную роль играют:

1) законодательные (представительные) органы власти; 2) исполнительные органы власти; 3) группы интересов и группы давления.

СУБЪЕКТЫ ПОЛИТИКИ

1) лица, группы, партии, движения, государства, иные политические институты, участвующие в политической деятельности;

2) тот, кто ведет активную политическую жизнь, воздействует на объект политики, стремясь использовать его в своих интересах.

В качестве социальных субъектов системы государственной политики:- народ - в демократическом обществе народ осуществляет свою власть как непосредственно (референдумы, выборы, прямые каналы влияния), так и опосредованно через многообразные группы избираемых на выборах депутатов всех уровней, руководителей (президента, губернаторов и др.) и назначаемых ими профессиональных управленцев-чиновников, именуемых по терминологии Макса Вебера классом бюрократии.

Вместе с тем к социальным субъектам государственной политики правомерно относить различные виды политических элит: от высшей государственной, до региональных и местных, в которые входят наделенные полномочиями государственной власти выборные руководители, а также различные партийные фракции в законодательных институтах всех уровней. Опосредованно на государственную политику в современном обществе влияют также экономическая, финансово-банковская элиты и разнообразные группы влияния и интересов.

Процесс формирования и реализации государственной политики называется «политическим циклом» и включает несколько этапов. Содержание первого этапа (инициирование политики) составляют анализ ситуации, выбор приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конфликтной сфере, определение основных ее целей и направлений. Второй этап (разработка политики) включает разработку целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике/программе с определением источников финансирования. На третьем этапе (выполнение политики) происходит непосредственная реализация политики/программы, осуществляется мониторинг и контроль. Четвертый этап (оценка политики) составляют оценка результатов и последствий.

Мировой опыт свидетельствует о существовании различных моделей разработки государственной политики.

1. Модель «сверху – вниз» предполагает, что государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, а низовые уровни – пассивные исполнители политики.

2. Модель «снизу – вверх» предполагает, что формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3. «Централизованная модель» предполагает, что политика формируется и реализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4. «Демократическая модель» предполагает, что при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

На практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем или стили формирования государственной политики.

1. Перспективный подход - планированию и реализации политики предшествует анализ тенденций и прогнозирование развития ситуации («работа на опережение»).

2. Реагирующий подход - конкретные действия по разработке и реализации политики начинаются после того, как проблема приобрела определенный масштаб.

3. Рациональный подход основан на использовании экономико-математических методов и принципа рациональности.

4. Антикризисный подход - все усилия субъектов политики направлены на преодоление критической ситуации.

Государственная политика классифицируется по таким основаниям: сферы общественной; уровни реализации политики; функции политики – внешняя, внутренняя; структура и объемы воздействия – отраслевая, структурная, территориальная. По объектам воздействия, например, социальная политика включает молодежную политику, геронтологическую политику, семейную политику и т. п.

А) Выделяют следующие виды государственной политики:

- экономическая – направлена на экономические процессы для реализации общественно значимых целей;

- социальная – мероприятия для обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий;

- экологическая - экологические программы по очищению окружающей среды и создание благоприятных условий для жизни граждан;

- военная – для защиты и достижения других политических целей;

- культурная - по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры; - информационная - обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации. Б) выделяются такие виды государственной политики:

- распределительная - социальные программы, образование, наука;

- перераспределительная - определенные ресурсы передаются от одной группы населения к другой путем налогов, тарифов;

- регулирующая - экономическое регулирование, защита потребительского рынка;

- стратегическая - взаимоотношения с зарубежными государствами и включает иностранную и оборонную политику; 

- антикризисная проводится государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств.

Формирование той или иной государственной политики зависит от выбранного политического курса. При ответе на вопрос, почему выбирается тот или иной политический курс, предполагается изучение множества условий:

- историческое развитие, которое оказывает влияние на принимающих решения;

- политическая культура нации и политические субкультуры отдельных групп населения;

- изменяющееся общественное мнение;

- уровень развития и наличие ресурсов;

- текущие политические проблемы и т.д.

ПОЛИТИЧЕСКИЙ КУРС (political course, от лат. cursus - течение, ход) -относительно долговременное направление деятельности государства, политических партий, союзов, движений, в ходе которого достигается (или не достигается) решение определенных задач. Политический курс, как правило, закрепляется и аргументируется в программных документах, декларациях, в которых формулируются его цели, тактические и стратегические задачи. Проведение такого курса - сложный и противоречивый процесс, подвергающийся воздействию самых различных факторов, к числу которых относятся: расстановка и взаимоотношение политических сил, социально-экономическое положение, отношение к политике и власти различных социальных слоев, состояние межнациональных отношений и связей, международная обстановка, авторитет политических лидеров, уровень политической культуры и др.

Особенности государственной политики в современной России.

Приоритетные направления государственной политики современной России – сферы образования, здравоохранения, развитие жилищной сферы и сельское хозяйство. Основным механизмом реализации политики является программный подход. Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации национальных проектов, посредством которых предлагается решить проблемы в указанных сферах. Идея национальных проектов – президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Основная работа по их реализации возложена на Правительство РФ, контроль за деятельностью которого будет вести Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов, созданный Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226.

1. Здравоохранение. Направления – повышение эффективности первичной медицинской помощи; профилактика заболеваний; освоение новых технологий в медицине.

2. Образование. Направления – формирование сети национальных университетов; информатизация отрасли; поддержка талантливой молодежи; развитие профессиональной системы подготовки в армии. По результатам конкурса инновационных образовательных программ 30 вузов страны и шесть тысяч школ ежегодно будут получать денежные гранты.

3. Доступное жилье. Основное внимание сосредоточено на увеличении объемов ипотечного кредитования и жилищного строительства

4. Сельское хозяйство. Направления – развитие животноводства, поддержка малых и средних хозяйств.

В целях развития российских регионов планируется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих и регионы, и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста. Развитие конкуренции и сокращение нерыночного сектора будет обеспечено путем создания и совершенствования рыночных институтов, развития малого предпринимательства, обеспечения равной и добросовестной конкуренции. При общем улучшении предпринимательского климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала будут созданы условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг.

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Т.е. это реализация и воплощение государственной политики в реальных «делах».

Механизм государственного управления включает в себя систему органов власти (на основе разделения властей) и профессионалов (госслужащих).

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

правовой подход;

политический подход;

управленческий подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (англ. public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Государственное стратегическое управление является самой сутью практической деятельности высшего руководства государства и заключается в подготовке страны к преодолению кризисных ситуаций в ближайшей и отдаленной перспективе.

Результатом стратегии государственного управления является выработка общих основ использования различных видов ресурсов, координация разных видов и форм деятельности ради укрепления мощи государства и процветания народа.

Содержание стратегии государственного управления определяется системой задач, связанных с поиском ответов на 12 ключевых вопросов, образующих 6 групп (кластеров):

1. Определение периодичности трансформаций в различных сферах деятельности (где, когда и почему?).

2. Определение социально и культурно значимых целей (зачем?).

3. Определение человеческих, природных, технико-технологических, производственных, финансовых, геополитических ресурсов (с кем, чем?).

4. Разработка основ материального обеспечения воспроизводства населения государства (в каком количестве и какого качества?).

5. Подготовка квалифицированных кадров (какими трудозатратами и по какой цене?).

6. Своевременное реформирование социальных институтов, включая институт власти и государственного управления (каким образом и какими средствами?).

Из целей стратегического управления вытекают цели оперативного управления. Из целей оперативного управления вытекает тактика управления, определяющая содержание государственного стратегического управления.

Средствами реализации государственного стратегического управления являются органы власти и управления разного уровня. Содержание их деятельности по стратегическому планированию определяется необходимостью разработки и реализации планов антикризисных мероприятий. К ним относятся

- практическое осуществление планирования стратегии государственного управления,

- принятие стратегических решений по смене курса управления и реорганизации органов власти и управления,

- руководство подготовкой квалифицированных кадров для осуществления антикризисного управления,

- мобилизация населения на преодоление кризисной ситуации,

- руководство органами власти и управления в ходе реализации антикризисной программы.

ПОЛИТИЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ — выбор варианта политического действия (или курса), включающий цели и средства его осуществления.

Принятие политических решений — центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений.

Одна из интересных попыток типологизации политических решений была предпринята польским политологом Т. Клементевичем. Он подразделяет политические решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения.

Политические решения могут быть коллегиальными и индивидуальными.

Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений выделяются формальные и неформальные звенья, официальные и неофициальные каналы его выработки и подготовки.

Для принятия оптимального решения в государственной политике существует два основных способа выбора альтернативного варианта и определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них — способ консенсуса (от латинского «consensus omnium» — согласие всех) весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Но в то же время еще более распространенной является практика применения в государственной политике способа голосования для принятия стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций ЛИР, а также определение удельного веса и пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в процессе голосования.

В обобщенном плане можно было бы выделить следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической «повестки дня». На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов голосования или получения консенсуса.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. 5. Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и «обратной связи» приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты.

На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

Практика реализации государственных решений тесно связана с двумя, уже обозначенными аспектами публичной политики: регулированием общественных ресурсов и институциональными способами, инструментальными средствами руководства людьми, то есть с функционированием политического режима страны.