17. Государственная служба как социальный институт.

Понятие государственной службы как социального института. Место государственной службы в системе взаимодействия государства и общества. Принципы организации, виды и функции государственной службы. Структура и уровни организации госслужбы РФ. Государственная служба законодательной, исполнительной и судебной властей: принципы их взаимодействия. Основные направления и цели программы реформирования и развития государственной службы России.

 Государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской федерации.

Подходы: деятельностный и институциональный. Применяется деятельностный.

Государственная служба как социальный институт представляет собой цивилизованную форму государственного управления обществом, которая включает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий федеральных органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, социальную группу государственных служащих, а также государственные органы управления государственной службой.

Основные признаки государственной службы как социального института:

1. Социальное назначение государственной службы, которое состоит в обеспечении законных прав и свобод граждан, благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни. При этом надо иметь в виду, что, согласно Конституции, Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7, п. 1).

2. Государственная служба осуществляется особой социальной группой людей (государственных служащих), которые составляют многочисленный и влиятельный социальный слой государственных служащих. В своей деятельности они руководствуются не только официальными предписаниями, но и собственными, неофициальными корпоративными целями и ценностями, нормами и правилами поведения, которые зачастую не совпадают с официальными, а порой и противоречат им.

3. Регламентация статуса, структуры и функции государственной службы правовыми нормами и предписаниями, содержащимися в Конституции Российской Федерации, законодательстве о государственной службе (федеральном и региональном), в нормативных актах президента, правительства РФ, государственных органов субъектов федерации. На этом основании государственную службу нередко характеризуют как правовой или социально-правовой институт.

Место государственной службы в системе социальных институтов общества:

Государственная служба связана с другими институтами:

Институтом права, т.к. госслужба действует на правовой основе;

институтом экономики - институты собственности, хозяйственных и финансовыхпроведений, т.к. он нужен для единой экономической политики;

духовная жизнь общества, т.к. госслужба опирается на СМИ и общественное мнение;

органы социального управления, т.к. основная функция этих органов – социальный контроль за деятельностью государства и органов государственной власти.

Функции ГС:

1. функция внутренней организации (или штабная, аппаратная);

2. функция социальной организации общества;

3. интегративная функция.

Функция внутренней организации приобретает особое значение в периоды становления и реформирования системы государственного управления, о чем свидетельствует проводимая в нашей стране административная реформа. Она заключается:

• В упорядочении состава и структуры органов и должностей государственного управления, их функционального назначения.

• В нормализации отношений руководства, координации и подчинения.

• В отработке процедур подготовки и принятия решений, в контроле их исполнения.

• В оптимизации кадровой политики и системы управления персоналом.

В целом успешная реализация аппаратной функции обеспечивает оптимальную организационную структуру государственной службы и своевременную модернизацию технологий и методов служебной деятельности.

Функция социальной организации общества, или функция «организации жизни» может быть отнесена к целевым функциям, поскольку рассмотренная ранее аппаратная функция является средством достижения госслужбой поставленных перед ней целей. Руководствуясь социологическим подходом к организации общественной жизни, государственной службы, следует признать обеспечение условий целостности и развития российского общества конкретной формой реализации рассматриваемой функции.

1. Обеспечение благоприятных условий для производства товаров и услуг, необходимых для жизни. Если в советское время органы государственного управления брали решение этой задачи на себя, введя централизованное планирование и руководство деятельностью государственных предприятий и ограниченного количества кооперативных хозяйств, то в новых условиях положение существенным образом меняется. Соответствующие государственные органы и служащие призваны, главным образом, обеспечивать, то есть создавать достаточно благоприятные экономические условия для предприятий разных форм собственности, производящих необходимые товары и услуги.

2. Обеспечение распределения товаров и услуг на территории государства, используя ценовое регулирование, гибкую тарифную политику с учетом удаленности регионов и поселений, покупательной способности населения и прочих условий.

3. Защита населения от военной угрозы, терроризма, эпидемий и стихийных бедствий.

4. Создание благоприятных условий для рождения и социализации людей в рамках национальной культуры.

5. Обеспечение коммуникации членов общества, которая включает не только общение людей с помощью доступной почтовой и телефонной связи, транспортного сообщения, средств массовой информации, но и доверие населения к государственным органам и служащим.

6. Организация социального контроля в обществе, прежде всего борьбы с преступностью, а также поддержание социального порядка, то есть благоустроенности жизни граждан.

Становление государственной службы РФ связано с разработкой базовых принципов государственной службы, в 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. В ст. 3 этого документа содержится следующий перечень принципов построения и функционирования системы государственной службы, которые можно обозначить как общесистемные принципы:

1. федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;

2. законность;

3. приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4. равный доступ граждан к государственной службе;

5. единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6. взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

7. открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

8. профессионализм и компетентность государственных служащих;

9. защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Государственная служба России имеет многомерную структуру. В качестве основных компонентов в ней выделяются:

• два уровня организации – федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ (региональная государственная служба);

• государственные службы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые, наряду с аппаратами центральных федеральных органов, имеют территориальные государственные органы.

Закон о системе государственной службы дополняет организационную структуру государственной службы следующими видами:

• военная служба;

• правоохранительная служба;

• государственная гражданская служба.

Согласно ст. 6 ФЗ «О системе государственной службы РФ», военная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (ст. 7).

Федеральная государственная служба представляет собой верхний уровень организации государственно-служебной деятельности в РФ, который включает подсистему федеральных государственных органов и профессиональную деятельность федеральных государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий этих органов. Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации.

В целом она образует административно-управленческую структуру, составными частями которой являются три вида государственной службы (гражданская, военная и правоохранительная), которая осуществляется в государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Государственная служба законодательной власти представлена госслужащими Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная исполнительная власть осуществляет свою деятельность посредством госслужащих Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и федеральных министерств, служб и агентств, определенная часть которых имеет в субъектах федерации свои территориальные подразделения, например, министерство внутренних дел, министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерство природных ресурсов и др. Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти РФ» от 9 марта 2004 г. закрепляет за министерствами выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование подведомственных отраслей, за службами – реализацию этой политики и выполнение контрольно-надзорных функций, а за агентствами – оказание государственных услуг гражданам и организациям.

Следует отметить, что большинство служб и агентств, составляющие средний и нижний уровни федеральной исполнительной власти, не удаляются от министерств, а работают под их руководством в рамках своей компетенции. Федеральная судебная власть и прокуратура также имеют как центральные, так и подведомственные территориальные органы правосудия.

Взаимодействие государственных служб трех ветвей власти должно осуществляться на основе Конституции РФ и имеет следующие особенности:

1. Конвенциональный характер, что означает взаимодействие не на принципах субординации, руководства и подчинения, а на основе договора, согласия и координации.

2. Нормативный характер, поскольку координация государственно-служебной деятельности осуществляется посредством соответствующих государственных нормативных актов: законов, совместных постановлений, общих процедур и т.п.

3. Государственная служба ни одной из ветвей федеральной власти не вправе претендовать на какие-либо преимущества перед другими ветвями власти.

Принцип федерализма обусловливает, наряду с федеральной государственной службой, функционирование и развитие государственной гражданской службы субъектов федерации, которая составляет второй, региональный уровень организации государственно-служебной деятельности. Каждый субъект в составе Российской Федерации представляет собой исторически сложившееся территориально-национальное образование, в границах которого функционируют системы экономического и социального обеспечения, государственного управления и местного самоуправления.

Полномочия субъектов федерации в сфере организации региональной госслужбы включают:

1. обязанность безусловного исполнения норм госслужбы, которые распространяются на федеральный и региональный уровни ее организации в соответствии с ФЗ «О системе государственной службы РФ»;

1. полномочия субъектов федерации по организации региональной госслужбы, в том числе определение структуры и численности законодательных и исполнительных органов с учетом местных национальных и иных особенностей;

2. право комплектования персонала госслужбы в соответствии с нормами федерального законодательства и др.

Организация и результативность отечественной государственной службы вызывает обоснованную критику как со стороны общественности, так и в высших эшелонах государственной власти. К числу негативных моментов относятся следующие:

• низкая эффективность деятельности государственных органов;

• нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне, что приводит к автаркизации государственной службы;

• наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

• несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

• слабое использование современных технологий государственного управления;

• низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;

• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

• сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

• недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.

На их комплексное и последовательное решение направлена утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. Федеральная Программа реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, реализация которой намечена на 2009–2013 годы.

Цель  Программы – создание целостной системы  государственной  службы  Российской Федерации посредством завершения  реформирования  ее видов  и  создания системы управления  государственной   службой , формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления,  развитие  гражданского общества и инновационной экономики

Задачи  Программы включают:

• обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

• создание системы управления государственной службой;

• формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

• разработку и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

• упорядочение  и  конкретизацию полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах

• разработку механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы

• регламентацию вопросов, касающихся повышения денежного содержания  и  оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих

• совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции  и  борьбе с ней на государственной службе

• развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих

Для реализации Программы определены конкретные сроки и этапы:  

I этап - 2009-2010 годы; II этап - 2011-2013 годы.

Основные направления реализации  Программы включают: 

• формирование системы  государственной   службы  как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

• внедрение на государственной службе эффективных технологий  и  современных методов кадровой работы;

• повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.