10.4. Ефективність державного фінансового контролю.
Державний фінансовий контроль є важливою функцією держави, який забезпечує умови нормального функціонування економічної системи. Ринкові відносини не відміняють необхідність моніторингу і періодичних перевірок фінансово-господарської діяльності господарюючих суб’єктів і установ всіх форм власності, передусім тих які використовують бюджетні кошти і державне майно. Проте, в ринкових умовах відбувається ускладнення фінансової діяльності держави, оскільки до вирішення соціальних потреб долучаються комерційні структури, до обслуговування державних коштів – банківські інфраструктури та інфраструктури інших фінансово-кредитних установ. Це ускладнює розв’язання завдань з удосконалення системи державного фінансового контролю.
У відповідності до визначення Глосарію міжнародних термінів контролю, розробленого 1989 р. в рамках INTOSAI економічна ефективність – використання фінансових, людських і матеріальних ресурсів задля досягнення кінцевої мети – отримання максимального результату.
Виходячи з визначення ефективності контролю слід розуміти рівень його пристосування до розв’язання певної проблеми чи вирішення певного завдання. Ефект від здійснення контролю можливий за умови цільової спрямованості контрольних дій. Наявність мети перетворює процес контролю у цілеспрямований. Державний фінансовий контроль не може бути ефективним якщо він не охоплює всіх сфер обігу фінансових ресурсів. В Україні фактично поза його межами перебувають використання державного і комунального майна, коштів, що залишаються у розпорядженні суб’єктів підприємницької діяльності при наданні їм податкових пільг, дотримання суцільних гарантій працівників, стану ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності.
Не може бути ефективним державний фінансовий контроль і в тому випадку, якщо він не забезпечує невідворотності покарання порушників фінансової дисципліни, поновлення порушених прав особи, держави чи суспільства, відшкодування заподіяних їх збитків – попередження порушень в подальшому.
У органів державної контрольно-ревізійної служби відсутнє право на безспірне списання з рахунку порушника коштів в сумі їх нецільового використання, та і на стягнення в примусовому порядку відшкодування збитків, спричинених державі, якщо підконтрольний суб’єкт самостійно не усуває наслідки допущених порушень.
Незаперечним є те, що контрольні функції держави не були законодавчо закріплені за контролем операцій з фінансовими інвестиціями і матеріальними активами, а роздержавлення, лібералізація цін викликали до життя нові сфери підприємницької діяльності (робота з коштами приватних осіб), обслуговування боргових зобов’язань юридичних осіб (аудиторські і консалтингові послуги), діяльність об’єднань суб’єктів господарювання різних форм власності без створення юридичної особи (технопарки) та самоврядних неприбуткових організацій.
Важливим напрямом підвищення ефективності функціонування системи державного фінансового контролю є формування правової бази контролю, яка відповідає політичному устрою і економічному розвитку країни; створення на всій території країни єдиного поля фінансового контролю при наявності вираженої контрольної вертикалі; створення стійкого кваліфікованого кадрового потенціалу органів фінансового контролю. Контроль повинен не лише вчасно виявляти відхилення та недоліки, але й забезпечувати швидку реакцію на них.
В цих умовах вивчення зарубіжного досвіду має принципове значення для розробки концепції державного фінансового контролю в Україні. У Франції діяльність служб контролю базується на оцінці ризиків, а не на суцільній перевірці трансакцій. У кожному Міністерстві розроблено карту ризиків, яка систематично переглядається й удосконалюється. У Франції внутрішній контроль визначається комплексом заходів, що забезпечують управління ризиками, які можуть вплинути на законність, надійність і повноту бухгалтерських записів і процедур.
Аналіз ризиків сприяє досягненню ефективності внутрішнього контролю, що дозволяє забезпечити якість бухгалтерського обліку, спростити попередній і подальший контроль. У французькій моделі фінансового контролю акцент покладений на попередній (превентивний контроль), який слугує передумовою прийняття правильних управлінських рішень. В інших зарубіжних країнах застосовується аудит ефективності, який пов’язаний з підвищенням результативності, дієвості та ефективності використання обмежених коштів. Здійснення аудиту ефективності у країнах, в яких формування і виконання бюджету ґрунтується на принципах бюджетування, орієнтованого на результат визначається не лише ефективність управління і використання коштів, а й наявність в установі, що перевіряється, певних інструментів і показників оцінки їх діяльності.
У світовій практиці, в країні Нідерланди здійснюється три моделі аудиту ефективності. В рамках першої моделі основна увага спрямовується на досягнення якості існуючих систем і процедур управління задля продуктивності й результативності використання коштів, а також на визначення ступеня уваги керівництва організації, що перевіряється, до цих питань. Друга модель передбачає перевірку звітів керівництва організації, які подаються відповідним державним органам і підготовка висновків про достовірність і повноту відображення в них результатів діяльності з ефективного використання коштів. І третя модель аудиту ефективності застосовується, якщо організація, яка перевіряється, не надає звіт про результати роботи. При цьому оцінюється економічність, продуктивність і результативність діяльності організації.
Рис. 28. Моделі формування ВОФК світу.
В зарубіжній практиці в США, Великобританії, Канаді, Австралії та інших країнах більшість перевірок, які здійснюються державними аудиторами мають мультицільовий і критеріальний характер. Державний аудитор виконує не тільки роль контролера, а й консультанта. Такі аудити належать до категорії аудиту адміністративної діяльності, а тому мають багато спільних рис із державним фінансовим аудитом. Отже, в зарубіжних країнах держава займає активну позицію у справі здійснення контролю державних фінансів. Фактично в них діють парламентські і урядові органи контролю, які функціонують паралельно і в тісному взаємозв’язку один з одним. За організаційною схемою контролю до першої категорії належить вищий орган фінансового контролю (ВОФК), до другої категорії – ревізійні підрозділи міністерств і відомств.
Існуючі в світовій практиці моделі вищого органу фінансового контролю показані на рис. 28.
Слід зауважити, в Україні відсутній єдиний орган системи державного контролю, який би забезпечував комплексне вирішення проблем фінансового контролю без обмеження повноважень окремих вже існуючих контрольних органів і це негативно позначається на якості фінансового та бюджетного контролю.
На нашу думку, базою для створення Вищого контрольного органу України може слугувати Рахункова палата, як член міжнародної організації Вищих органів фінансового контролю (INTOSAI). Створення єдиного органу державного контролю вимагає стандартів у контрольній діяльності, які можуть бути прописані в єдиному законодавчому акті – Кодексі законів про державний контроль.