З

Правові основи місцевих запозичень

алучення фінансових ресурсів на рівні місцевих органів самоврядування здійснюються у формі місцевих запозичень через випуск облігацій місцевих позик, надання кредитів, фідуціарні позики, боргові трансферти. За бюджетним кодексом право на здійснення запозичень шляхом випуску облігацій мають право тільки АРК і міста з підзвітністю Міністерству України.

Облігаційні позики використовуються для фінансування довгострокових капіталовкладень і широко поширені в світі для місцевих органів влади. На міжнародних фондових ринках місцеві облігації займають одне з основних місць. Лідером з обороту ринку місцевих облігацій є США.

Місцеві облігації випускаються для залучення коштів на певний термін протягом якого повинні бути погашені. Привабливість облігаційних позик обумовлена:

• зниженням відсоткових ставок за позичковими ресурсами, мобілізуючи ресурси фінансового ринку – кошти нерезидентів, фізичних осіб і небанківських фінансових установ;

• надійністю і ліквідністю місцевих облігацій, що дозволяє зробити їх основним інструментом залучення інвестицій у виробництво. В світі практикується випуск місцевих облігацій «під дохід від промислового проекту» за допомогою яких мобілізуються кошти для будівництва виробничих об’єктів. Українські господарські суб’єкти мають обмежений доступ на міжнародні ринки капіталу тому місцеві позики можуть стати одним із перспективних інструментів залучення коштів іноземних інвесторів;

• можливістю залучення фінансових ресурсів із столиці в регіони, заощадження громадян у інвестиції.

Щодо залучення коштів через кредити місцеві органи самоврядування за рішенням Верховної Ради АРК чи певної ради можуть отримувати короткострокові позики у фінансово кредитних установах на термін до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання місцевого бюджету. Проте, світова практика засвідчує, що місцеві органи самоврядування залучають кредити – комунальний кредит, як один із інститутів місцевих фінансів. Комунальний кредит сприяє місцевому розвитку, зростанню благоустрою міст та покращенню їхньої інфраструктури. Комунальний кредит як форма участі місцевих органів самоврядування у фінансово-кредитних відносинах має перспективу розвитку в Україні. У більшості зарубіжних країн доступ органів самоврядування до ринку позичкового капіталу вільні і не обмежуються державою. Втім, місцеві органи самоврядування з слабким фінансовим потенціалом використовують у формі місцевих запозичень банківський кредит, який не передбачає випуск цінних паперів. Така форма кредиту є несек’юритизованою. З метою реструктуризації місцевого боргу, підвищення інвестиційної привабливості боргових зобов’язань може проводитися сек’юритизація – кредитні угоди можуть бути замінені на цінні папери реципієнта (хто отримує).

На фінансовому ринку несек’юритизовані кредити функціонують як синдиковані кредити, двосторонні кредити і цільові кредити. При використанні синдикованих кредитів є можливість в рамках одного кредитного договору залучити одночасно фінансові ресурси різноманітних фінансових установ, витримувати гнучкість умов кредитування як для кредитора так і для позичальника.

Синдиковані кредити можуть надаватися у вигляді кредитної лінії, кредиту з можливістю дострокового погашення, мультивалютного кредиту. Такі кредити використовуються органами місцевого самоврядування переважно на зовнішніх ринках.

Цільові кредити надаються на конкретно визначену мету. Двосторонні кредити можуть надаватися органами самоврядування міжнародними організаціями.

Наступним видом залучення фінансових ресурсів є фідуціарні позики, які здійснюються на основі довіри. Банки випускають фідуціарні облігації, розповсюджують серед інвесторів і проводять фінансові операції за дорученням і за рахунок клієнтів. За таких умов банк збільшує ліміт кредитування за рахунок коштів банківських клієнтів.

Вони виходять на ринок в ролі так званих «постачальників» додаткового кредиту створеного ними і за рахунок якого виникає можливість зниження ставки відсотка на грошові ресурси, що обертаються на фінансовому ринку. Так, Україна вперше вийшла на міжнародний фінансовий ринок з тим, щоб отримати комерційні позики. Ці запозичення здійснювалися у формі фідуціарних позик, як нове джерело фінансування дефіциту державного бюджету.

До такої схеми позик Міністерство фінансів вдалося в зв’язку з відсутністю на той час у чинному законодавстві повноважень на розміщення облігацій зовнішніх державних позик. Розміщення зовнішніх боргових зобов’язань здійснювалося за допомогою іноземних посередників. На далі частина зовнішніх фінансових зобов’язань була переоформлена в облігації зовнішньої державної позики. Такі запозичення мали позитивну відмінність від традиційних іноземних позик, яка полягала у можливості вільно, без додаткових умов і обмежень їх використовувати. Проте, у зв’язку із низьким кредитним рейтингом України ці позики вважалися високо ризиковими для кредиторів і тому надавалися на короткі терміни під відносно дуже високі відсотки та під державні гарантії. Це позначалося на структурі джерел фінансування дефіциту бюджету. В 1998 році частка зовнішнього фінансування перевищувала 63 відсотка.²³

Боргові трансферти, як додаткове джерело фінансових ресурсів в Україні заборонено. Такі фінансові операції базуються на передачі грошових коштів з одного бюджету іншому на умовах платності, строковості і поворотності. Високий рівень централізації бюджетних коштів не сприяє розширенню можливостей місцевих бюджетів здійснювати регулювання і контроль за залученими коштами.

Казначейські векселі є цінними паперами з терміном обігу в один рік. За світовою практикою такі цінні папери випускаються не з інвестиційними цілями, а з метою фінансування дефіциту бюджету поточного фінансового ринку.

Казначейські зобов'язання розміщуються на добровільних засадах серед фізичних осіб і посвідчують заборгованість державного бюджету перед власниками казначейських зобов'язань. Емісія казначейських зобов'язань (векселів) є частиною бюджетного процесу і регулювання обігу цього виду державних цінних паперів займається Міністерство фінансів України. Погашення та сплата доходу за казначейськими зобов'язаннями гарантується доходами державного бюджету. Умовами розміщення казначейських зобов'язань може бути передбачено їх погашення шляхом зменшення зобов'язань власника казначейського зобов'язання перед державним бюджетом на вартість конкретного зобов'язання. Функціонування ринку цінних паперів забезпечує Міністерство фінансів України, як емітент і гарант своєчасного погашення цінних паперів, що діє від імені уряду і одержує кошти для фінансування бюджетного дефіциту. Національний банк України виконує роль генерального агента з обслуговування випуску і погашення державних облігацій.

У 2002 році були випущені перші казначейські зобов’язання для населення вартістю 50 млн. грн. з терміном обігу два роки і номінальною дохідністю в 16% річних. Ці казначейські зобов'язання продавалися через мережу Ощадбанку. Особливістю цих зобов'язань була обіцянка уряду окрім повернення коштів й виплати відсотків звільнити доходи за цими облігаціями від оподаткування.²⁴ Казначейські зобов'язання можуть бути аналогом ощадних облігацій як державних цінних паперів для населення з метою залучення коштів від фізичних осіб для фінансування розвитку економіки. Проте, варто розробити і запровадити механізм гарантування дострокового погашення казначейських зобов'язань на вимогу держателя. Таку процедуру може виконувати Міністерство фінансів України щодо дострокового випуску таких цінних паперів за рахунок коштів держбюджету з наступною компенсацією коштів із рахунків підприємства, яке використовувало залучені таким чином кошти.

Запровадження випуску і реалізації казначейських зобов'язань надасть жителям України новий об'єкт інвестицій, держава отримає надійного кредитора , а бюджет і відповідний промисловий об'єкт — довгострокові фінансові ресурси. При цьому гарантією ефективного використання отриманих ресурсів є винятково цільовий характер використання коштів і самоокупність фінансового проекту. Тому для залучення фінансових ресурсів від громадян Кабінетом Міністрів України має бути розроблено й публічно представлено проект емісії казначейських зобов'язань і проект цільового використання залучених таким чином ресурсів для конкретного інноваційно-інвестиційного проекту.

За світовою практикою кожна форма місцевих позик має свою форму застосування. Банківські кредити в основному використовуються для покриття касових розривів, вексельні позики — для покриття дефіциту місцевого бюджету, а облігаційні позики фінансування довгострокових капіталовкладень.

В Україні дефіцит державного бюджету перекривається за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП). Використання ОВДП, як форми державного кредиту в Україні розпочалися в 1995 року і за період 1995 по 1998 роки було залучено 16 місцевих позик, а з 2003 року до кінця 2011 року здійснено 51 позику, загальним обсягом емісії 10686,471 млн. гривень.

Іншими формами державного кредиту є:

• товарний кредит, який надається у вигляді короткотермінової позики із бюджету суб'єктам господарської діяльності (агропромислового виробництва) для придбання пальних матеріалів, закупівлі насіння, племінної худоби та інші;

• інвестиційний податковий кредит надається окремим підприємствам, які мають велике значення для господарського комплексу України.

Розмір кредиту відповідає сумі податкових платежів позичальника у державний бюджет за один рік або декілька років.

На внутрішньому ринку цінних паперів розміщуються облігації державних, місцевих запозичень та казначейські зобов'язання; на зовнішньому — міжнародному фінансовому ринку розміщуються державні облігації, фідуціарні позики.

Практика реалізації державних позик за наведеними формами застосовується у більшості країн. Різноманітність форм і методів фінансових відносин дозволяє кожній країні обирати найдоцільніші і прийняті для неї методи реалізації державного кредиту. Такий підхід сприяє створенню відповідних передумов для залучення коштів як для держави так і для її кредиторів.