26. Охарактеризуйте досвід європейських країн щодо розбудови відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням?

Проблеми взаємовідносин між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування розв’язані в державах-членах ЄС в такий спосіб.

І. Проблема подвійного статусу державних адміністрацій.

Перш за все, законодавство європейських країн передбачає максимальне розведення сфер компетенції держави (і її виконавчої влади) з одного боку, та місцевого самоврядування – з іншого. Місцеві адміністрації, назви яких можуть варіюватися залежно від країни, мають повноваження переважно в межах тих питань, які належать саме до сфери компетенції держави. Вони знаходяться у підпорядкуванні головного органу виконавчої влади (уряду) або міністерств (наприклад, Міністерства внутрішніх справ).

Навпаки, найчастіше суміщення функцій органу держави та виконавчого органу місцевого самоврядування в країнах ЄС характерне сааме для органів місцевого самоврядування. Наприклад, у Франції мер комуни є одночасно главою виконавчої гілки місцевого самоврядування та представником держави. Щоправда, як представництво центральної влади мерія забезпечує виконання переважно нотаріальних та облікових функцій. При цьому центральний уряд не може здійснювати прямого впливу на кадрові процеси в мерії. Отже, на відміну від міста Києва, де міська державна адміністрація має подвійне підпорядкування, у французьких містах конфлікти виникають скоріше як виняток. В Угорщині уряд також може покласти на бургомістра (керівника місцевого самоврядування), секретаря або керівника апарату муніципального представницького органу функції глави адміністрації на місцевому (муніципальному) рівні. Глави районів (ландрати) у 3 федеральних землях Німеччини є одночасно керівниками місцевих адміністрацій, що представляють земельні уряди на місцевому рівні, та представницьких органів влади.

ІІ. Проблема делегованих повноважень.

Делегування повноважень відбувається, як правило, від державних адміністрацій до представницьких органів (а також між органами місцевого самоврядування), але не навпаки. Практика делегування повноважень (зокрема, пов’язаних із виконанням державних функцій) від державних адміністративних органів до органів місцевого самоврядування найбільш поширеною є у Естонії, Федеративній Республіці Німеччині, Литві, Чехії.

ІІІ. Розмежування державного управління та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу залежить від конкретного типу системи місцевого самоврядування, про що зазначено в главі 1 даної доповіді. У переважній більшості держав – членів Європейського Союзу місцеві адміністрації в межах компетенції держави виконують такі функції:

а) контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування норм національного законодавства. Голови відповідних органів наділені повноваженнями оскарження рішень органів місцевого самоврядування в

судах. Пряме втручання у діяльність органів місцевого самоврядування не припускається. У деяких країнах адміністрації наділені в даній галузі апеляційними функціями – розглядають скарги громадян на дії органів місцевого самоврядування (Чеська Республіка);

Слід зауважити, що порядок контролю відрегульований Європейською хартією місцевого самоврядування від 1985 р., а також Рекомендацією Ради Європи «Про нагляд за діяльністю місцевих органів влади» від 1998 р. Дані документи пропонують державам скоротити сферу адміністративного нагляду (зокрема, обмежити її законністю, а нагляд за доцільністю – здійснювати в межах делегованих повноважень), утримуватися від прямого втручання в ухвалення рішень цими органами, а також використовувати в процесі вжиття санкцій інструменти прямої демократії. У деяких державах із децентралізованим унітарним державним устроєм на певних рівнях місцеві адміністрації як інститут взагалі відсутні. Так, в Іспанії контроль за діяльністю автономних співтовариств (областей) здійснюють (кожен у своїй галузі): Конституційний суд, Уряд (лише в частині делегованих повноважень), органи адміністративної юстиції та Рахункова палата.

б) виконання органами місцевого самоврядування повноважень, які були делеговані центральними органами виконавчої влади (держави Балтії, Німеччина тощо).

в) координація діяльності центральних органів виконавчої влади (міністерств та відомств). Наприклад, згідно зі статтею 122 Конституції Румунії, на префектів (що діють на рівні повітів та столиці), крім власне оскарження рішень органів місцевого самоврядування, покладена функція керівництва «децентралізованими службами міністерств та інших центральних органів у адміністративно-територіальних одиницях»31. У Польщі воєвода (представник Ради Міністрів на регіональному рівні) здійснює управління адміністративними органами, які підпорядковані органам центральної виконавчої влади, на території воєводства. У Італії на субрегіональному рівні (у провінціях) діють префекти, до компетенції яких належать питання безпеки громадян та охорони здоров’я, особливо у період надзвичайних ситуацій.

Обмеження самоврядування на регіональних рівнях – характерне для відносно централізованих унітарних держав. Може існувати у таких формах:

1) Наділення представницького органу суто дорадчими функціями.

Приклад – регіональний рівень у Польщі до 1998 р.

2) Представницькі органи отримують лише повноваження, делеговані муніципалітетами. Так, у Фінляндії на регіональному рівні можуть існувати самоврядування. Об’єднання муніципалітетів (найчастіше добровільні), яким органи місцевого самоврядування можуть делегувати повноваження з медичного та соціального забезпечення, професійної освіти, водо- та електропостачання.

3) Відсутність органів місцевого самоврядування на тих рівнях, де функціонують місцеві державні адміністрації (зокрема, у Болгарії).

Спільна компетенція урядових представництв та органів місцевого самоврядування є скоріше винятком. На регіональному рівні вона встановлена у Латвії. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування мали узгоджувати між собою свої рішення у таких сферах: розробка проектів законодавчих актів і положень, що регулюють діяльність місцевих органів влади; визначення розміру загальних та цільових відрахувань на потреби місцевих органів управління на кожен фінансовий рік; визначення фінансових джерел адміністрування додаткових функцій, виконання яких очікується від місцевих органів влади; будь-які інші питання, що стосуються місцевих органів влади. Потенційні конфлікти мали розв’язуватися через систему посередництва. Відповідно до закону «Про місцеві органи влади» у 1994 – 1997 рр. діяли консультаційні ради, які мали координувати діяльність органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на відповідних рівнях. Однак, у 1997 р. вони були скасовані через низьку ефективність.