2. Функції державного управління: поняття та види.

Розрізняють поняття «функції державного управління» і «управлінські функції органів державної влади».

Функції державного управління — це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави. Вони тісно пов'язані з суспільними функціями держави і відображають способи здійснення останніх. Якщо суспільні функції держави розкривають її суспільну природу й роль, то функції державного управління показують, як, якими способами, у процесі яких взаємозв'язків із суспільством вона їх здійснює.

Управлінські функції органів державної влади — це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції — основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Крім загальних та спеціальних функцій, органи державного управління здійснюють ще й конкретну роботу, змістом якої є сприяння нормальному здійсненню вищезгаданих фунцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління.

Якщо загальні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають іншу прикметну рису - вони є спільними для всіх управлінських структур і без яких їх діяльність є неможливою. Серед них можна виділити такі: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судова діяльність, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (public relations).

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

Управління організацією варто розглядати як реально діючу систему, через яку воно здобуває конкретний зміст і конкретний прояв і конкретну реалізацію загальних функцій менеджменту.

Система управління діє відповідно до змісту функції менеджменту; з умовами в яких формується система управління; із принципами побудови, функціонування і перетворення даної системи.

Система управління складається з трьох підсистем.

Першою підсистемою є структурно-функціональна. Це сукупність управлінських органів, підрозділів і виконавців, а також методів, за допомогою яких здійснюється управлінський вплив. Таким чином, дана підсистема являє собою єдність організації, технології і методів керування. Другою є інформаційно-поведінкова підсистема. Ця підсистема з'єднує в єдине ціле управлінську ідеологію, інтереси, поведінкові нормативи учасників процесу управління; процедури управлінської діяльності. В даний час роль цієї підсистеми значно зросла, що підтверджується дією закону сінергії. Існує кілька типів прояву розвитку інформаційно-поведінкової підсистеми: - наявність формальної організації діяльності, що ініціюється розпорядженнями і вимагає контролю виконання; - наявність конфліктних ситуацій, окремі члени організації прагнуть до проведення змін. Переважають власні цілі й інтереси, має місце групівщина і келійність. Низький рівень інформованості; - наявність зацікавленості в колективних результатах функціонування системи управління, прагнення до розвитку всіх членів організації, поширені групові форми спільної діяльності.

Характерні доброзичливість у відносинах, відкритість у висловленнях, схильність до співробітництва. Має місце прояв активності в здійсненні виробничої діяльності. Створюється атмосфера гласності; - складається органічне сполучення особистих інтересів із прагненням до одержання високих кінцевих результатів функціонування організації в цілому. Характерна орієнтація на кінцеві результати. Система гнучко адаптується до нових задач і умов тобто здійснюється саморозвиток системи управління.Органічними складовими системи є наявність інформації і інформованості. Третьою підсистемою є підсистема саморозвитку системи керування. Ця підсистема відбиває наявність таких якостей як прагнення до самовдосконалення, пошук і розробка прогресивних ідей, орієнтація на нововведення. Дана підсистема є генератором цих якостей і містить у собі механізм їхнього відтворення, закріплення, поширення і практичного втілення. Підсистема самоосвіти системи керування складається з двох блоків. Перший – орієнтує систему управління на постійне удосконалювання і розвиток. Для першого блоку даної підсистеми характерна наявність стимулів до самовдосконалення, постійний аналіз потенційних можливостей системи керування, вивчення нових тенденцій і напрямків розвитку, аналіз потенційних форм і методів відновлення систем управління. Другий блок даної підсистеми забезпечує розвиток системи управління через визначення напрямку і пошук можливостей удосконалювання, розробку процедури і змісту переходу в новий стан; складання програми переходу, розподіл завдань, функцій у процесі переходу: узагальнення досвіду роботи й одержання висновків по розвитку підсистеми саморозвитку системи управління. Розвиток управління це процес, який не припиняється в часі, який здійснюється шляхом свідомих і цілеспрямованих перетворень в організації. Характеризується розвиток управління наявністю якісних перетворень управління в цілому або привнесенням в управління якісно нових елементів, чи властивостей характеристик. Логічна схема розвитку системи управління складається з наступних етапів 1 етап – виникнення нових задач; 2 етап – реакція на нові задачі; а) нічого не змінювати в управлінні або провести часткові зміни б) рішення нових задач за допомогою підходів, які раніше виправдали себе (це стереотипний підхід), проведення організаційних перебудов; в) комплексна перебудова системи ; 3 етап – перебудова основ системи управління тобто приведення принципів управління у відповідність зі змістом нових задач; 4 етап – перебудова структури й елементів системи управління (методів управління, кадрів і т.п.); 5 етап – закріплення в управлінні нових якостей і властивостей: розвиток інформаційно-поведінкової підсистеми, регулярне вивчення ходу розвитку, цілеспрямоване коректування всього процесу розвитку управління. Таким чином розвиток управління це процес, що вимагає постійного співвіднесення дій по перетворенню управління з задачами, що стоять перед організацією і з можливостями, якими розраховує вона і її система управління.

Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних, передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.

Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління.Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.

Що ж являють собою поняття "суб'єкт" і "об'єкт" державного управління? У літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для усвідомлення їх суті розглянемо декілька теоретичних підходів щодо цього питання.

Так, А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта.¹⁴ А.Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди.¹⁵ Ю.Тихомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.¹⁶ В. Афанасьев підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.¹⁷

Таке розуміння поняття "суб'єкта державного управління", що виключає можливість виконання ролі суб'єкта посадовими особами, а також окремими громадянами, є неповним. Можна сказати, що воно є правильним відносно соціального управління в цілому, що ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.

Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб"єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.

Отже, СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю в форму керівних команд чи рішень, обов'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.

Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.

Суб'єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність як найважливіших елементів соціального (державного) управління. Слушно зауважує у цьому зв'язку Ю.Тихомиров, що суб'єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти -народу, певної верстви суспільства, нації, професії тощо. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі структури державного управління.

Кожному суб'єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, через що функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб'єкта управління. Як зазначає Ю.Тихомиров, суб'єкт управління є системно організованим, і в цій якості він має властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб'єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв'язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.

Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою.²⁰ Ці відносини типу "влада -підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими,територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного із учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.

Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих(від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв'язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об'єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об'єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об"єкт управління. Зворотні зв'язки, таким чином, підказують найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ -(стосовно певного об'єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв'язки. Спеціаліст з обміну інформацією Ф.Льюіс так характеризує значення зворотного зв'язку: "Керівник, який не налагодить зворотний зв'язок для отримувача інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв'язок із працівниками заблокований, керівник у кінці виявиться ізольованим або ошуканим". Отже, зворотний зв'язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.

Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації,тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки носять діалектичний характер: об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Він бере активну участь у формуванні характеру і напрямку управляючої дії, насамперед при опрацюванні, прийнятті та виконанні управлінських рішень.

Чим вища ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої системи. Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку об'єкта управління.

Принципи державного управління — це закономірності, відносини, взаємозв'язки, керівні засади, на яких ґрунтуються його організація та здійснення і які можуть бути сформульовані в певні правила. При цьому, принципи не повинні сприймати як постулати. На кожному етапі розвитку суспільства і держави постає потреба виокремлення та визначення принципів державного управління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності, відносини і взаємозв'язки пізнано й описано через принципи. Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.

Процес установлення і обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:

а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;

б) характеризувати стійкі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;

в) охоплювати переважно закономірності, відносини і взаємозв'язки, притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто які мають загальний характер;

г) відображати специфіку державного управління, його відмінності від інших видів управління.

Велика кількість принципів державного управління вимагає окреслення підходів до їх систематизації. Так, Г.В. Атаман-чук виділив низку підстав для систематизації принципів державного управління¹:

1) загальні закономірності, відносини і процеси, притаманні всій системі державного управління та які забезпечують міцність залежностей держави і суспільства;

2) аналіз і наукова характеристика закономірностей таких груп елементів державного управління, як цілі, функції, структура, процес;

3) аналіз закономірностей реалізації управлінських елементів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, галузевих, функціональних тощо) державного управління і, особливо, в різних аспектах спеціалізації державно-управлінської діяльності.

Відповідно до зазначених підстав систематизації розрізняють три групи принципів державного управління: загаль-носистемні, структурні та спеціалізовані.

До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизму; правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічності; поєднання централізації і децентралізації.

Принцип об'єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.

Він виражає залежність системи державного управління від:

• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;

• характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об'єкти;

• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;

• внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.

Принцип демократизму відтворює народовладдя в державному управлінні й передбачає встановлення глибоких і постійних взаємозалежностей між суспільством і державою як передумови формування демократичної системи управління, яка б базувалась на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян.

Принцип правової впорядкованості державного управління об'єктивно зумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління. Доповнюється цей принцип принципом законності державного управління, який передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів.

Принцип поділу влади в державному управлінні служить створенню демократичної, правової організації державної влади. Це стає можливим за умови, коли процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.

Серед загальносистемних принципів слід виділити принцип публічності державного управління, який передбачає: доступність державного управління для громадян; відкритість функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадський контроль; судовий контроль.