9. 2. Сутність та виконання бюджетної політики на місцевому рівні.

Бюджетна політика (або фіскальна політика - fiscal policy) звичайно означає використання оподаткування і державних видатків для регулювання сукупного рівня економічної діяльності.

За Сунцовою О.О. бюджетна політика - це заяви, зроблені політиками для конкретизації їхньої філософії фінансового управління. У широкому розумінні політика - це офіційна позиція органів місцевого самоврядування для підтримки реалізації фінансових цілей. Політика створює рамки для фінансового управління і спрямовує фінансистів у веденні фінансових справ органів місцевого самоврядування [43].

З іншої точки зору, “бюджетна політика - це сукупність рішень, що приймаються органами законодавчої (представницької) та виконавчої влади, пов’язаних з визначенням основних напрямів розвитку бюджетних відносин і виробленням конкретних шляхів їх використання в інтересах громадян, суспільства та держави” [64].

Ще бюджетну політику розглядають як організаційно-фінансову категорію “… являє собою систему заходів і дій органів влади в сфері управління бюджетним процесом на основі концепції розвитку бюджетних відносин у складі загальної економічної політики, спрямованої на реалізацію всіх функцій бюджету з метою досягнення певного на даному етапі економічного та соціального ефекту” [14].

Наведені вище визначення, беззаперечно, більш повно відображають зміст бюджетної політики, але разом з тим мають ознаки нормативної теорії через те, що вони відображають деякий варіант цілей бюджетної політики, тому запропоноване більш строге формулювання.

Становить інтерес класифікація типів бюджетної політики Т.М.Ковальової та С.В.Баруліна. Залежно від пріоритетів цільового спрямування заходів у сфері управління бюджетним процесом вони виділяють такі типи бюджетної політики:

- доходний (мета - максимально можливе збільшення за допомогою будь-яких засобів доходів бюджету);

- видатковий (мета - “надавати суспільству максимум благ (послуг)”);

- контрольно-регулюючий (мета - “… пошук засобів штучного втручання в економіку для підтримки рівноваги доходів та видатків”);

- комбінований (мета - “… створення необхідних і достатніх умов для розвитку ринкової економіки, … збільшення кількості та підвищення якості послуг, що надаються державою (муніципалітетами), забезпечення органів влади всіх рівнів достатніми і стабільними власними доходами на основі зростання легальних обсягів виробництва, споживання і доходів суб’єктів, активізації інвестиційної діяльності та підвищення контрольно-регулюючої ефективності бюджетного механізму”).

Залежно від стратегічного спрямування Т.М.Ковальова та С.В.Барулін виділяють стримуючу бюджетну політику (мета - запобігання кризам перевиробництва окремих видів продукції, недопущення перенасичення інвестиціями окремих галузей економіки тощо) та стимулюючу бюджетну політику.

Мета бюджетної політики визначає пріоритети держави щодо:

- доходних джерел бюджету (встановлення переліку податків та зборів, запровадження механізмів їх адміністрування, закріплення доходів для різних рівнів бюджетів тощо);

- напрямів фінансування за рахунок видаткової частини бюджету (надання населенню органами державного управління послуг та рівномірність їх розподілу);

- сталого рівня розвитку територій (забезпечення рівномірного економічного розвитку на всій території держави).

Пошук доцільних рішень для досягнення визначених пріоритетів передбачає вибір знарядь політики з метою зробити таку політику вдалою і дати змогу правильно розв’язати існуючі проблеми. Сутність системи вироблення політики полягає у наявності та функціонуванні належної процедури прийняття політичних рішень.

Процес вироблення бюджетної політики - це один з елементів системи управління бюджетом, покликаний сприяти розробці та затвердженню основних напрямів бюджетної політики (бюджетна резолюція) відповідно до соціально-економічної політики держави.

Розглянемо процес вироблення бюджетної політики з позицій системного підходу та з урахуванням аналізу системи вироблення бюджетної політики.

Система вироблення бюджетної політики - це сукупність бюджетних взаємовідносин, що забезпечують цілеспрямований вплив органів управління бюджетом на бюджетну систему через функціонування механізму вироблення бюджетної політики для формулювання та затвердження основних напрямів бюджетної політики на певний термін для досягнення встановлених пріоритетів, що закріплюються відповідним нормативно-правовим актом.

Під органами управління бюджетом ми розуміємо сукупність усіх організаційних структур, що залучаються до процесу вироблення бюджетної політики.

Механізм вироблення бюджетної політики слугує для виконання одного з етапів бюджетного процесу - складання проекту бюджету. Безпосереднім результатом вироблення бюджетної політики є підготовлений органами виконавчої влади та затверджений законодавчим органом влади документ (бюджетна резолюція), завдяки якому забезпечується реалізація цілей (пріоритетів) бюджетної політики. Механізм вироблення бюджетної політики включає складові відповідно до груп завдань, що вирішуються (визначення доходних джерел, формування видаткової частини, міжбюджетний розподіл ресурсів).

Механізм вироблення бюджетної політики розподіляється між різними рівнями бюджетної системи.

Механізм вироблення бюджетної політики характеризується управлінськими зв’язками в системі органів управління бюджетом, а саме сталими способами взаємодії між органами управління бюджетом та в межах органу управління бюджетом, існуючими регламентами роботи (в частині, що визначають функції, обсяг відповідальності та терміни виконання робіт), затвердженими процедурами (детальними описом процесу виконання поставлених завдань).

Функціонування механізму вироблення бюджетної політики визначає набір методів вироблення бюджетної політики, що дозволяється та/або вимагається застосовувати для досягнення цілей бюджетної політики.

Ефективність функціонування механізму вироблення бюджетної політики визначає стан внутрішніх та зовнішніх факторів, серед яких можна визначити кваліфікацію кадрового потенціалу органів управління бюджетом, інструменти, що застосовуються (наприклад, способи збирання інформації для аналізу), стабільність бюджетної політики держави.

Отже, ми прийшли до такого визначення механізму вироблення бюджетного планування - це інструмент системи органів управління бюджетом з питань вироблення бюджетної політики згідно з цілями економічної політики, що складається з підсистем, що забезпечують вироблення та затвердження основних напрямів бюджетної політики, розподілених по всіх рівнях бюджетної системи, що забезпечує виконання завдань формування доходів, здійснення видатків та проведення міжбюджетного розподілу ресурсів, що характеризується управлінськими зв’язками в системі органів управління бюджетом. Функціонування механізму вироблення бюджетної політики визначається методами вироблення бюджетної політики, що застосовуються, та залежить від внутрішніх та зовнішніх факторів.

Під час переходу на місцевий рівень (регіони та органи місцевого самоврядування) ми розглядаємо систему вироблення бюджетної політики на місцевому рівні, в якій суб’єктом управління є система місцевих органів управління місцевими бюджетами, об’єктом управління - місцеві бюджети, інструментом управління - механізм вироблення політики на місцевому рівні, а кінцевою метою - основні напрями бюджетної політики.

Таким чином, система вироблення місцевої бюджетної політики - це сукупність елементів, що забезпечують цілеспрямований вплив системи органів управління бюджетом на місцевий бюджет через функціонування механізму розробки місцевої бюджетної політики для вироблення та затвердження основних напрямів бюджетної політики на певний термін з метою досягнення встановлених пріоритетів у програмі соціально-економічного розвитку території.

У свою чергу, місцевий бюджет - це система грошових відносин, у процесі яких формується та використовується місцевий бюджет з метою виконання своїх функцій відповідно до цілей місцевої бюджетної політики.

Цілі місцевої бюджетної політики логічно формуються виходячи з цілей державної бюджетної політики. В загальному випадку цілі місцевої бюджетної політики складаються з множини цілей державної бюджетної політики, конкретизованих на рівні територіальної громади, та специфічних цілей місцевості, що водночас не суперечать цілям державної бюджетної політики.

Таким чином, місцева бюджетна політика - це діяльність щодо управління місцевим бюджетом, спрямована на досягнення цілей державної бюджетної політики та специфічних цілей територіальної громади.

Під місцевими органами управління бюджетом розуміємо сукупність усіх організаційних структур, що здійснюють формування місцевого бюджету. Система місцевих органів управління бюджетом складається з місцевих органів представницької влади Верховна Рада АР Крим і місцеві ради) та місцевих фінансових органів, територіальних органів ДКCУ, ДПC, Державна фінансова інспекція в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

На нашу думку, механізм вироблення місцевої бюджетної політики має такі характеристики, як:

1. Механізм вироблення місцевої бюджетної політики слугує для формування місцевої бюджетної політики. Безпосереднім результатом вироблення місцевої бюджетної політики є підготовлений місцевими фінансовими органами місцевий бюджет, завдяки якому реалізуються цілі та завдання місцевої бюджетної політики.

2. Механізм вироблення місцевої бюджетної політики включає складові відповідно до груп завдань, що вирішуються (визначення доходних джерел, формування видаткової частини, міжбюджетний розподіл ресурсів).

3. Механізм вироблення бюджетної політики характеризується управлінськими зв’язками в системі органів управління бюджетом, а саме сталими способами взаємодії між органами управління бюджетом та в межах органу управління бюджетом, існуючими регламентами роботи (в частині, що визначають функції, обсяг відповідальності та терміни виконання робіт), затвердженими процедурами.

4. Функціонування механізму вироблення бюджетної політики визначає набір методів вироблення бюджетної політики, що дозволяється та/або вимагається застосовувати для досягнення цілей місцевої бюджетної політики.

5. Ефективність функціонування механізму вироблення бюджетної політики визначає стан внутрішніх та зовнішніх факторів, серед яких можна визначити кваліфікацію кадрового потенціалу органів управління бюджетом, інструменти, що застосовуються (наприклад способи збирання інформації для аналізу), стабільність бюджетної політики держави взагалі та місцевої бюджетної політики зокрема.

Таким чином, ми наблизились до такого визначення: механізм вироблення місцевої бюджетної політики - це інструмент системи місцевих органів управління бюджетом з вироблення місцевої бюджетної політики відповідно до цілей державної бюджетної політики та з урахуванням місцевих інтересів і особливостей, що складається з підсистем, які забезпечують виконання завдань щодо визначення доходних джерел, формування видаткової частини та міжбюджетного розподілу ресурсів територіальних громад, що характеризується управлінськими зв’язками в системі місцевих органів управління бюджетом. Функціонування механізму вироблення місцевої бюджетної політики визначається методами вироблення останньої, що застосовуються, та залежить від внутрішніх і зовнішніх факторів.

Основою формування фінансового потенціалу територіальної громади є балансування потреб та ресурсів розвитку місцевого соціально-економічного комплексу, в зв’язку з чим ми вважаємо за необхідне розглянути проблему взаємодії між процесами формування та використання фінансових ресурсів територіальної громади. Структура взаємодії між цими процесами складається з двох основних блоків - “потреба місцевого соціально-економічного комплексу у фінансових ресурсах” та “потенційні фінансові ресурси, передбачені для розвитку територіальної громади”. Блок “потреба місцевого соціально-економічного комплексу у фінансових ресурсах” об’єднує основні напрями використання фінансових ресурсів: фінансування соціальної сфери, загальноміської інфраструктури, екологічної інфраструктури та інших сфер використання. Взаємозв’язок джерел фінансових ресурсів територіальної громади з фінансовим потенціалом територіальної громади здійснюється за допомогою соціально-економічних нормативів, прогнозних показників, на основі яких визначаються необхідні фінансові ресурси. В блоці “потенційні фінансові ресурси, передбачені для розвитку територіальної громади”, поєднуються джерела надходжень фінансових ресурсів територіальної громади. Для взаємозв’язку цих джерел з фінансовим потенціалом територіальної громади слід використовувати фінансові нормативи для визначення конкретних розмірів відрахувань, при цьому першочерговою цільовою величиною виступає загальний обсяг фінансових ресурсів та їх приблизний розподіл за основними напрямами використання.