3.3. Пути совершенствования системы социального страхования

Практика последних лет выявила существенную неэффективность функционирования системы социального страхования. Система социального страхования оказалась не готова к резкому нарастанию социальных рисков. Этому способствует ряд нерешенных проблем. В настоящее время механизм социальных гарантий целиком и полностью определяется политикой государственных структур и не функционирует в самостоятельном режиме. ФСС выполняет ряд несвойственных ему социальных функций. Гипертрофирована и роль государства в управлении и контроле за социальным страхованием. Кроме того, не проработаны вопросы капитализации страховых взносов, а также не разработаны механизмы оценки социальных, профессиональных и территориальных рисков. На законодательном уровне не решены вопросы разграничения функций государства и страховщиков.

В рамках предмета исследования интерес представляет оценка мнений респондентов о возможных путях реформирования действующей системы социального страхования (рис. 3.4).

Рис. 3.4

Респондентам был задан вопрос: «Какие направления реформирования системы социального страхования вы считаете наиболее значимыми?»

Обращает на себя внимание большой процент затруднившихся ответить на данный вопрос (43%). Наибольшее затруднение по данному вопросу проявили молодежь (до 18 лет) (50%), лица пожилого возраста (свыше 60 лет) (25%), а также учащиеся и студенты (67%), рабочие (29%) и квалифицированные рабочие (39%). Отчасти это можно объяснить низкой степенью осведомленности респондентов о работе страховых фондов, которая зачастую порождается отсутствием у них интереса.

В то же время, опрошенные из числа руководителей различного управленческого уровня специалистов и респонденты старших возрастов чаще, чем другие, указывали на вполне конкретные мероприятия по совершенствованию системы социального страхования. При этом больше половины из них высказалось за совершенствование нормативно-правовой базы и предоставление права трудовым коллективам и работодателям самим распоряжаться страховыми выплатами. Возможно, эти респонденты в силу своего служебного положения располагают большей информацией о приоритетных путях совершенствования социального страхования.

Заметим, что в этом направлении уже наблюдаются определенные изменения. Значительная часть принятых Госдумой за июнь-июль 2009 г. социальных законов затрагивает, прежде всего, социально уязвимые слои населения.

Так, в июле 2009 г. Совет Федерации одобрил закон, который предоставляет меры социальной поддержки супругам умерших (погибших) ветеранов войны и приравненных к ним лиц, а также ветеранам боевых действий, проживающим с детьми. Также был одобрен соответствующий законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам выплаты стипендий и организации образовательного процесса в образовательных учреждениях».

Кроме того, Советом Федерации были одобрены соответствующие поправки к закону «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и статья 39 закона «О государственной гражданской службе РФ». Данный законопроект направлен на совершенствование пенсионного законодательства для федеральных государственных гражданских служащих и повышения уровня их пенсионного обеспечения (в среднем примерно на 22%).Это увеличение будет достигнуто за счет повышения коэффициентов ограничения заработка, из которого исчисляется пенсия в зависимости от продолжительности стажа государственной службы, с 2,3 до 2,8. Советом Федерации также были приняты поправки к Закону РФ «Об образовании» – о выплате компенсаций за оплату содержания детей в детских садах – от 20 до 70% «ставки» платы за детсад.

По данным опроса ЦСИ наблюдается довольно высокая доля тех респондентов, которые выделяют вариант «формирование экономических механизмов заинтересованности работодателей» (20%). Среди лиц, чаще всего выбирающих этот вариант, особо выделяются руководители крупной или средней компаний и заместители руководителей, начальники крупного подразделения, цеха, управления (оценки превышают в 2-3 раза средний уровень – 21%).

В целом, если обобщить полученные данные, то можно отметить, что реформирование социального страхования через стремление к формированию устойчивых экономических механизмов, сильно ограничивается занимаемой социальной позицией. Чем выше «обеспеченность» людей объектами страхования и их профессиональная ответственность, тем выше их предрасположенность к экономическим рычагам воздействия на систему социального страхования. Данную тенденцию подтверждает и экспертная оценка. Наибольшее число голосов эксперты отдали именно по рассматриваемой позиции. Совершенствование системы социального страхования они видят в изменении налоговой базы и перераспределении дополнительных источников финансирования за счет федеральных фондов. Очевидно, нужно искать компромиссный вариант. Приоритет в реформировании видится в необходимости укрепления государственного ответственности взятых на себя страховых обязательств.

Среди возможных направлений реформирования респондентами также были выделены варианты «оптимизация механизма установления величины страхового тарифа» (16%), «повышение экономической мотивации страховщиков» (16%), «дифференциация размера пособий»(13%).

Укажем, что планируемый сегодня страховой взнос также не покроет всех затрат на социальное страхование. Отсутствие слаженного перераспределения приводит к тому, что зачастую образуется дефицит страховых выплат. Экономические механизмы заинтересованности сегодня подменяются бюрократической системой централизованного аккумулирования страховых средств, что не идет на пользу простым гражданам.

В этой связи особое направление в реформировании системы социального страхования видится в переоценке её внутренних резервов. Актуальным также является предложение председателя комитета ГД по труду и социальной политики А. Исаева: «необходимо изыскать резервы и внутри самой системы социального страхования, которые позволили бы сбалансировать фискальную нагрузку на бизнес». Один из таких резервов – страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний.

Сегодня в ряде отраслей тарифы страхования от несчастных случаев, профзаболеваний завышены, поэтому, по словам А. Исаева, следовало бы вернуться к этому вопросу, чтобы сбалансировать происходящий рост тарифов. Фискальная нагрузка увеличится не только на бизнес, но и на бюджетные организации. А это значит, что надо предусмотреть на 2011 год соответствующее увеличение трансфертов для региональных бюджетов^84[84].

Нельзя не отметить, что наблюдающиеся различия между региональными моделями социального страхования в большинстве случаев обусловлены социально-политическими факторами, чем территориальными особенностями. Во внебюджетных социальных фондах образовался и продолжает нарастать дефицит средств. Застрахованные работники, по-прежнему, лишены определенных видов и объемов страхового обеспечения, что свидетельствует о глубоком кризисе системы социальной защиты.

Все эти и многие другие проблемы предопределили основные тенденции развития социального страхования как основной формы социального обеспе­чения. В целом эти тенденции можно характеризовать как небла­гоприятные. Они во многом обусловлены следующими обстоятельствами:

а) неравномерное развитие разных видов социального страхования, в том числе с точки зрения нормативно-правового обеспечения;

б) финансовое и организаци­онное сближение с системой государственного социального обес­печения;

в) резкое ослабление предупредительного компонента;

г) слабое развитие дополнительных форм, включая добровольное социальное страхование;

д) сохранение низкого, неприемлемого в социальном плане уровня социально-страхового обеспечения.

Существующую сегодня систему обязательного социального страхования по праву можно назвать государственной. Это во многом проявляется в том, что наполнение специализированных фондов социального страхования происходит через налоговый механизм – единый социальный налог. При этом собираемые посредством этого платежи по закону являются федеральной собственностью.

Ведущая роль в социальных фондах в рамках осуществляемого управления отводится государству. За профсоюзами, работодателями и иными общественными организациями, входящими в правление фондов, закрепляются скорее только представительские функции. По мнению экспертов, политика и управление институциональными структурами обязательного страхования должны строиться на паритетной основе. То есть при участии представителей работников и работодателей – тех, в чих интересах должна работать система социального страхования^85[85]. При этом постепенно, но неуклонно нужно перераспределять – по взаимной договоренности – страховое бремя между работником и работодателем.

Между тем, практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Их целевое предназначение и высокая публичная значимость обусловливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.

Подчеркнем, что в начале 90-х годов такой порядок применялся и в России. С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 году часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а, начиная с 2005 года, можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета. Это повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевом их использовании.

Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме ЕСН финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

В этой связи, центральный вопрос по реформированию системы социального страхования связан с возвратом к действительно страховым принципам, т.е. так называемым страховым платежам. С этой целью важно определить опти­мальные для настоящего этапа пропорций между личным вкладом работника в отдельные государственные фонды социального страхования, увязанным с размером и объемом выплачиваемых пособий (принцип самоответственности), и долей средств, на­правляемой на перераспределение в пользу лиц с более низкими доходами и периодами страховых взносов.

Для решения данного вопроса, очевидно, должны быть решены некото­рые методические и правовые задачи:

1. Определение уровней доходов (заработной платы) граждан, которые следует считать: достаточными для «самообеспечения» и для страховых взносов в системе социально страхования; требующими солидарной взаимопомощи; позволяющими оказать такую помощь и, как следствие, изменение структуры страховых взносов.

2. Обоснование оптимальной доли ВВП, используемой на финансирование отдельных видов социального страхования и всей системы, с учетом прогнозов изменения расходов на зара­ботную плату (в ВВП) и других элементов социальной политики (механизмы регулирования рынка труда, условия найма и нор­мативные характеристики предоставления права на выплаты).

3. Определение круга и качественных характеристик причин, которые приводят к наступлению нестраховых периодов в трудо­вой деятельности по объективным факторам и которые должны солидарно дотироваться страховыми поступлениями всех страхо­вателей.

Учитывая неэффективность в условиях экономической нестабильности действующей налоговой системы формирования страховых средств и распределительного характера социального обеспечения на минимальном уровне, в современных условиях требуется восстановление полноценной системы социальной защиты работника на страховых принципах.

Очевидно, что социальным партнерам необходимо продолжить работу по разделению социального страхования работающих и государственного социального обеспечения граждан по задачам и источникам финансирования; перевода обязательств нестрахового характера на бюджетное финансирование; реальной автономности страховых фондов от решения бюджетных задач, их разгосударствления, реализации механизма паритетного участия социальных партнеров в управлении и контроле за целевым использованием страховых средств; восстановления обязательного страхования от безработицы; корректировки развития пенсионной реформы, повышения уровня пенсионного обеспечения граждан на основе согласованной социальной политики, прежде всего в отношении оплаты труда, направленной на значительное повышение доходов большинства населения.

В этих условиях возникает необходимость во всемерном развитии системы обязательного социального страхования, дополненного добровольным социальным страхованием (так называемый сценарий общественного развития, Институт современного развития)^86[86]. Очевидно, что главный приоритет для социальной политики и для формирования институциональных предпосылок создания цивилизованной системы социального страхования является оплата труда, обеспечение ее существенной положительной динамики.

Реализация данного приоритета в определяющей мере позволит включить в систему социального страхования финансовый ресурс самого работника. Введение страховых платежей для работников и их участие в финансировании социального страхования государства позволит оптимизировать страховую нагрузку работодателей, повысить личную ответственность работников и улучшить весь массив экономических интересов в этой сфере. (Напомним, что данные приоритеты также были обозначены на VI съезде ФНПР.)

В качестве одного из вариантов необходимо также рассмотреть вопрос о целесообразности максимального ограничения уровня дохода работника, с которого берутся обязательные страховые взносы. При этом нельзя забывать о стимулах для обеления зарплат, особенно высоких, и создания обширного рынка для дополнения обязательного социального страхования дополнительным страхованием через частные компании.

Ставка социального налога должна обеспечивать минимальные государственные гарантии – базовая часть пенсии, пособие по временной нетрудоспособности в размере МРОТ, а также достойный набор общедоступных бесплатных медицинских услуг. (Размер каждого из обязательных страховых взносов можно было бы утверждать Генеральным соглашением между профсоюзами, работодателями и правительства один раз в три-четыре года). При этом государство должно давать жесткие политические гарантии защиты этих денег от инфляции, создает условия для их выгодного инвестирования.

Особый вопрос – содержание резервируемой части заработной платы (предназначается на случаи наступления для них социальных рисков – старости, инвалидности, болезни и т.д.) состоит в воспроизводстве рабочей силы, а поэтому ее экономическая и правовая природа определяет безальтернативную трактовку вопроса собственности – это собственность застрахованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализовывают при наступлении страховых случаев: при выходе на пенсию, установлении факта инвалидности и т.д.