2.4. Нормативно-правовые основы формирования устойчивой системы социального страхования

Стоит признать, что нормативно-правовые акты как отечественного законодательства, так и нормы международного права не дают одного ответа на вопрос, обеспечивается ли достаточный жизненный уровень удовлетворением минимальных естественных потребностей. Это касается всех направления социального страхования, в том числе и пенсионного страхования. Печально известный Федеральный закона № 122⁵¹[51] (п. 4 ст. 94) отменил ст. 5 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», которая устанавливала в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по РФ. Тем самым, законодатель фактически изменил концептуальный подход к категории прожиточного минимума к пенсионным отношениям. Выпадение из закона категорий «минимальный размер пенсии по старости» и «прожиточный минимум» (при отсутствии других критериев социальной помощи) должно расцениваться как нарушение законодателем требования конституционного принципа уважения и охраны человеческого достоинства, обеспечивающего каждому, кто в силу объективных обстоятельств утратил способность к достижению естественного обусловленного материального уровня, возможность получения минимально необходимого набора социальных благ, который и определяется категорией «прожиточный минимум в субъекте РФ.

Модернизация системы обязательного социального страхования влечет за собой необходимость совершенствования нормативно-правовой базы. В этой связи возникает потребность в принятии федерального закона ”О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Фонд обязательного медицинского страхования”, который будет регулировать отношения, связанные с уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (в том числе, устанавливать базу для начисления страховых взносов, тарифы страховых взносов, порядок их уплаты и администрирования), а также внести изменения в ряд действующих нормативных правовых актов.

Кроме того, важно обратить внимание на то, что вопросы социального страхования являются областью действия ТК РФ. Однако данные вопросы рассматриваются лишь отчасти. В существующем законодательстве имеется немало пробелов. Так, в ст. 1. ТК, определяющей перечень регулируемых правоотношений, ничего не сказано о социальном страховании. Не вносит ясности ст. 41, которая рассматривает содержание коллективных договоров. В ст. 330 указывается, что при найме работником физическим лицом последнее обязано уплачивать за работников «страховые взносы» и оформлять страховые свидетельства для лиц, поступающих на работу впервые. Однако в статье ничего не говорится о том, как формируются и распределяются страховые взносы. Иными словами, в статье нарушен основной принцип самодостаточности.

Порядок выплаты выходного пособия закреплен в ст. 180, 318. Однако в них четко не прописано, вносит ли работодатель необходимые платежи в Фонд социального страхования. В статье отсутствует «привязка» выплат к фонду заработной платы. В итоге работодатель может обойти положенные выплаты в Фонд социального страхования.

В ст. 394 четко фиксируется необходимость выплаты неправильно уволенному и потерявшему заработок работнику средний заработок за все время вынужденного прогула. Однако в отношении того должен ли работодатель одновременно внести установленные суммы в Фонд социального страхования разъяснения не дается.

В целом можно отметить, что в отношении социального страхования ТК РФ имеет существенные пробелы. В ряде статей ТК РФ (ст. 1, 41, 180, 241, 278, 303, 414 и др.) закладывается неопределенность в отношениях органов социального страхования и работодателей. Более того, статьи ТК РФ не отсылают к другим нормативно-правовым документам, регулирующих отношения социального страхования.

Определенные вопросы в отношении функционирования внебюджетных фондов, распределения страховых взносов позволяет снять Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ.

Так, Ст. 13 Бюджетного кодекса РФ государственный внебюджетный фонд определен как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Следовательно, средства государственных внебюджетных фондов не могут быть признаны средствами бюджетов.

Кроме того, ст.161 Бюджетного кодекса РФ проводится разграничение по финансированию бюджетных учреждений – организаций, созданных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, за счет бюджета и за счет бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Таким образом, в Бюджетном кодексе РФ проводится разграничение между понятиями «бюджет» и «бюджет государственного внебюджетного фонда». Однако финансирование государственных внебюджетных социальных фондов за счет средств бюджетов Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено. Предусматривается лишь компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Заметим, что ст. 35 определяет принцип неделимости бюджета, согласно которому никакие расходы не могут быть увязаны с его доходами. Средства государственных социальных внебюджетных фондов не входят согласно п. 4 ст. 143 Бюджетного кодекса РФ в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, но бюджеты государственных внебюджетных фондов согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ включаются в бюджетную систему Российской Федерации^52[52].

Очевидно, что обособление источников финансирования целевых мероприятий от бюджетных ресурсов позволяет, во-первых, расширить состав средств, направляемых на их обеспечение (за счет дополнительно выявленных доходов и сэкономленных финансовых ресурсов, добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц и других источников), и, во-вторых, гарантирует целевое использование ресурсов в полном: объеме их поступлений. В условиях обезличивания поступающих в бюджет финансовых ресурсов такой гарантии целевого использования средств, да еще и в полном их объеме, никто дать не может. В механизме формирования и использования внебюджетных фондов наиболее полно материализуется на практике тот правовой режим, который гарантирует защиту интересов каждого конкретного человека и территории. Однако механизмы финансирования четко не прописаны.

Автономный статус внебюджетных фондов позволяет гарантировать своевременное финансирование важнейших социальных мероприятий. В отличие от федеральных, республиканских и местных бюджетов внебюджетные фонды подлежат значительно меньшей регламентации и меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Поскольку изменение направлений использования внебюджетных фондов не нуждается в законодательном оформлении и происходит без участия парламента, появляется возможность расходовать фонды в более оперативном режиме (хотя иногда существующая практика приводит к неэффективному использованию средств внебюджетных фондов). Это облегчает их использование и повышает заинтересованность государственных исполнительных структур в их росте. Внебюджетные фонды выполняют еще и роль финансового резерва, к которому прибегают федеральные, республиканские и местные органы власти в случаях финансовых затруднений. Благодаря внебюджетным фондам повышается маневренность финансовых ресурсов в рамках единой финансовой системы государства^53[53].

Вместе с тем, закрепляемый в Бюджетном кодексе принцип финансовой автономии внебюджетных фондов не получает своего развития. БК РФ не дает гарантии в том, что средства внебюджетных фондов в той или иной степени могут быть «включены» в госбюджет и израсходованы не по назначению с большим риском невозврата. Ситуацию осложняет то, что от управления фондами практически отстранены представители профсоюзов и страхователей. При этом социальный контроль за деятельностью внебюджетных фондов практически сведен к минимуму.

Основной источник доходов внебюджетных фондов, в том числе ФСС – поступления единого социального налога (взноса). Сумма налога определяется налогоплательщиком (работодателем, и индивидуальным предпринимателем, общинами малочисленных народов Севера, занимающимися традиционными отраслями хозяйствования, крестьянскими хозяйствами, адвокатами) как соответствующая процентная доля налоговой базы. Заметим, что в ст. 234-245 Налогового кодекса РФ зафиксированы особенности правового регулирования порядка взимания единого социального налога.

Статья 13 Налогового кодекса РФ взносы в государственные социальные внебюджетные фонды включает в состав налогов и сборов. Отсюда следует, что хотя права внебюджетных социальных фондов о взыскании страховых взносов должны осуществляться в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения в системе государственного социального страхования, к ним применяются также нормы Налогового кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, из действующей редакции ряда статей части первой Налогового кодекса Российской Федерации следует, что страховые взносы полностью приравнены к налогам.

Следует заметить, что полное приравнивание взносов в государственные социальные внебюджетные фонды к федеральным налогам не в полной мере соответствует сущности страховых взносов в указанные фонды. Так, применительно к взносам в Пенсионный фонд Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации постановлением от 24 февраля 1998 года № 7-П установил, что сущностными признаками государственного пенсионного страхования, согласно действующему пенсионному законодательству, являются: определение круга застрахованных лиц, особый метод финансирования на основе обязательности уплаты страховых взносов страхователями (работодателями) и застрахованными в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также зафиксированный в законе страховой тариф взносов, дифференцированный по категориям плательщиков. При этом признак обязательности выражается в том, что отношения по государственному пенсионному страхованию возникают в силу закона, т.е. независимо от воли его участников.

Согласно статье 1 Федерального закона от 1 апреля 1996 года «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации – это обязательные платежи на государственное пенсионное страхование, которые их плательщики уплачивают в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В приведенном законодательном определении страховых взносов не раскрыта социально – правовая природа этих платежей, хотя некоторые содержательные признаки их названы – установление законом, обязательность и целевой характер. Указанные признаки страховых взносов в соответствии с разъяснением Конституционного Суда не позволяют, однако, отграничить их от налогов, сборов, других платежей, которые согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, также представляют собой “обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд”^54[54].

Важно также обратить внимание на то, что существующие нормативные акты по социальному страхованию не предполагают соответствия размера взносов налогоплательщиков общей сумме выплат, на которую они могут рассчитывать. Иными словами, страховые взносы на сегодняшний день, по-прежнему, имеют обезличенный характер. Право на страховое возмещение при наступлении страхового случая нередко подменяется индивидуальной возмездностью в ущерб представителям многих групп социального риска.

Пунктом 4 части 1 статьи 9 проекта федерального закона «О бюджете Фонда соци­ального страхования Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» устанавливается, что финансовое обеспечение выплаты по исковым требо­ваниям граждан (организаций) на основании вступивших в законную силу решений су­дов осуществляется за счет источников, из которых финансируются соответствующие виды расходов Фонда. Впервые статья такого содержания появилась в Федеральном за­коне «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (статья 19).

В связи с этим следует отметить, что до настоящего времени нормативно не урегули­рован вопрос перехода к Российской Федерации обязательств по возмещению вреда гра­жданам вне рамок обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в случае ликвидации причинителя вреда.

Нормы законодательства по вопросам капитализации платежей в случае ликвидации причинителя вреда сформулированы крайне расплывчато и противоречиво, отсутствует определение понятия «капитализированные платежи», нет четкого разграничения между нормами, посвященными вопросам капитализации платежей для целей возмещения вреда гражданам вне системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и в рамках этой системы.

Отсутствуют предусмотренные Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» нормативные правовые акты по вопросам принятия Российской Федерацией капитализированных платежей в пользу граж­дан, перед которыми причинитель вреда несет ответственность вне рамок обязательно­го социального страхования, не определен источник финансирования выплат вышена­званным гражданам в случае невнесения капитализированных платежей ликвидирован­ным причинителем вреда.

В результате суды, защищая право граждан на возмещение вреда при наличии про­белов и неясностей в законодательстве, выносят решения, обязывающие ФСС принять капитализированные платежи и осуществлять в дальнейшем (вне зависимости от сумм внесенных капитализированных платежей и от самого факта их внесения) выплаты по возмещению вреда гражданам, не застрахованным в системе обязательного социально­го страхования, что нарушает принципы обязательного социального страхования.

Справочно: ^55[55]

Согласно принятым 24 июля 2009 года федеральным законам № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования», с 1 января 2010 года осуществляется переход на страховые принципы финансирования обязательного социального страхования, упраздняется единый социальный налог, вводятся страховые взносы. Вводится следующая сетка тарифных страховых взносов.

Таблица 2.7