3. Землеустройство в период с 1965-1990 гг.

К середине 60-х годов многие сельскохозяйственные предпри­ятия превратились в крупные по площади хозяйства, достаточно оснащенные техникой и производственными фондами. В 1965 г. в среднем на колхоз приходилось 6,1 тыс. га сельскохозяйствен­ных угодий, 2,9 тыс. га посевов, а на совхоз — 24,6 тыс. га сельс­кохозяйственных угодий и 7,6 тыс. га посевов. Однако ощутимых результатов для увеличения производства продукции сельского хозяйства получено не было. Экстенсивные методы ведения сель­скохозяйственного производства не обеспечивали планируемых приростов урожайности культур и продуктивности животных.

В соответствии с решениями мартовского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС начали осуществляться меры по подъему сельского хо­зяйства и его интенсификации. Одним из важнейших факторов интенсификации сельского хозяйства является мелиорация. Май­ский (1966 г.) Пленум ЦК КПСС выдвинул Программу развития мелиорации земель.

В ходе ее выполнения площадь орошаемых сельскохозяйствен­ных угодий в колхозах и совхозах увеличилась на 5 млн. га, осушен­ных — на 2,9 млн. га.

В связи с широким распространением эрозии почв и необходи­мостью борьбы с ней ЦК КПСС и Совет Министров СССР 20 марта 1967 г. приняли Постановление о неотложных мерах по защите почв ОТ ветровой и водной эрозии. В соответствии с этим Постановлением внутрихозяйственное землеустройство в районах проявления эрозии почв создавало основу для противоэрозионной организации территории сельскохозяйственных предприятий и осуществления комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесоме­лиоративных и гидротехнических мероприятий. На основе проектов землеустройства было посажено 86,3 тыс. га полезащитных лесных полос, проведено террасирование склонов на 6,1 тыс. га, построено гидротехнических сооружений на 466 млн. руб.

В РСФСР землеустройство в это время проводилось на основе Постановления Совета Министров РСФСР "О мерах по улучшению землеустройства, введению и освоению правильных севооборотов в колхозах и совхозах". Министерство сельского хозяйства СССР 27 мая 1968 г. утвер­дило Основные положения землеустройства, которыми были опреде­лены задачи, содержание и общий порядок проведения землеуст­ройства в стране.

Тема 7 Земельные отношения и землеустройство в современной России.

План

1. Земельная реформа 1990-х гг.: цели, методы, итоги

2. Современное состояние земельных отношений в Российской Федерации

3. Организация землеустроительной службы.

1. Земельная реформа 1990-х гг.: цели, методы, итоги

Начало земельной реформы. В советском обществе периода перестройки земельные отношения не вызывали острых социальных конфликтов. Тем не менее, социально-экономический кризис, продовольственные трудности конца 1980-х гг. способствовали тому, что в обществе сформировалось критическое отношение к существующей системе землепользования и землевладения. Безответственное отношение к земле, экономическая неэффективностиь использования земельных ресурсов, нарастающее экологическое неблагополучие, деградация больших массивов сельскохозяйственных угодий – корни всех этих проблем землепользования теперь усматривались исключительно в господствовавшей общенародной форме собственности на землю

На этом фоне начался процесс изменения отношений собственности.

В феврале-марте 1990 г. Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле и законом «О собственности в СССР», предоставлялось право пожизненного наследуемого владения земельных участков для ведения крестьянского хозяйства. По сути, это был усеченный вариант частной собственности на землю. В августе 1990 г. состоялась совещание М.С. Горбачева с Комиссией по вопросам аграрной реформы, на котором была озвучена установка на введение частной собственности на землю и включение ее в товарный оборот.

В апреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из су­ществующих землепользований выделялись участки для передачи сельским и поселковым Советам с целью обеспечения сельских жи­телей землей для индивидуального жилищного строительства, лич­ного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пасть­бы скота, формирования крестьянских хозяйств. Была разрешена аренда земли. Полномочия по распоряже­нию этими землями перешли от сельскохозяйственных предприя­тий к сельским и поселковым органам местного самоуправления.

В конце 1990 года земельная реформа в РСФСР была форсирована. На II внеочередном Съезде народных депутатов РСФСР в ноябре-декабре 1990 г. была разработана программа радикальных аграрных преобразований. Съезд принял законы «О земельной реформе» (23 ноября 1990 г.), «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (22 ноября 1990 г.), «О социальном развитии села», согласно которым

• Целью земельной реформы становилось формирование многоукладной аграрной экономики;

• Отменялась монополия государства на землю;

• Провозглашалось законодательное равенство всех форм собственности: государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой;

• Трудовым коллективам предоставлялось право выкупа или передачи в собственность основных производственных фондов;

• Разрешался свободный выход работников из колхозов и совхозов с правом получения зе­мельного надела и соответствующей части основных производ­ственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хо­зяйства. При этом не нужно было получать согласия коллективных хозяйств на выход;

• Земельную долю (пай) можно было сдать в аренду, продать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, пе­редать по наследству;

• Социально-экономический и юридический статус крестьянского фермерского хозяйств определялся как форма свободного предпринимательства, организуемого на принципах экономической выгоды.

Земельная реформа должна была проводиться в несколько этапов. На первом этапе права по распоряжению землей передавались местным Советам народных депутатов. Одновременно уточнялись ад­министративные границы, выявлялись потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формировался специ­альный фонд земель для их последующего перераспределения, ус­танавливались ставки земельного налога и цены земли. На втором этапе земли пе­редавались и закреплялись в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР. Данная передача осуществлялась местными Советами и местными органами Государствен­ного комитета РСФСР по земельной реформе

Реализация земельных преобразований была возложена на созданный специально для этих целей в июле 1990 г. Государственный комитет РСФСР по земельной реформе (Госкомзем РСФСР). Его основные задачи заключались в разработке программ проведения земельной реформы и механизма ее осуществления, обес­печения поэтапной реализации и финансирования этих программ, подготовке проектов соответствующих законодательных актов и решений Правительства РСФСР; организации работ по перестройке системы землепользова­ния, координации проведения земельной реформы; государствен­ный контроль за использованием и охраной земель; ведение мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра. На Госкомзем РСФСР была возложена организация и проведение топографо-геодезических, картог­рафических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других исследовательских и изыскательских работ; организацию системы научно-технической информации по воп­росам использования земель и земельной реформы.

Для решения вопросов, связанных с проведением земельной ре­формы в ведение Госкомзема была передана землеустроительная служба, Российское научно-исследовательское и проектно-изыскательское объединение по использованию земельных ресурсов, Центральный вычислительный центр. В декабре 1990 г. созданы комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам в республиках, входящих в состав РСФСР, автоном­ных областях, автономных округах, краях и областях, городах и районах.

Предсе­дателем Государственного комитета РСФСР по земельной реформе был на­значен Виктор Николаевич Хлыстун, первым заместителем председателя назначен Николай Васильевич Комов.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. была утверждена республиканская Программа проведения земель­ной реформы, а 25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР. Кодексом определены сущность и правовой статус различных форм и видов собственности на землю, владения и пользования землей.

Основным направлением земельных преобразований в конце перестройки (1990-1991 гг.) стал отказ от государственной монополии на землю и начало перехода к многообразию форм собственности на землю, землевладения и землепользования. Впервые с 1917 г. в России была провозглашена частная соб­ственность на земельные участки, используемые для сельскохозяй­ственного производства: земли фермеров, садоводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищ­ным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности. Другим категориям граждан и юридических лиц такое право предоставлено не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено было сдавать зем­лю в залог, дарить, менять и совершать другие операции по ее обо­роту.

В течение 1991 г. землеустроительной службой РСФСР проведен большой объем работ по передаче земель в веде­ние сельских Советов народных депутатов с целью упорядочения, организации рационального землепользования, охраны земель в гра­ницах сельских населенных пунктов и их отграничения от других земель. Эти работы были проведены на территории 84 тыс. сельских и поселковых Советов народных депутатов на основании соответ­ствующих проектных проработок. В их распоряжение переданы земли 153,3 тыс. населенных пунктов общей площадью 26,6 млн. га, в том числе 17,7 млн. га сельскохозяйственных угодий.

Законодательные акты земельной реформы РФ 1990-х гг.

После распада СССР в Российской Федерации были предприняты радикальные шаги по ускорению земельных преобразований.

27 декабря 1991 г. был подписан Указ Президента Б.Н. Ельцина «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», 29 декабря 1991 г. - Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», согласно которым колхозы и совхозы до 1 марта 1992 г. должны были принять решение о замене общественной собственности на землю на любую форму частной собственности (индивидуальную, кооперативную или акционерную). При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства.

В конце 1991 г., как и во многих государствах мира, в России были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата, цена земли в случае ее купли-продажи.

В течение 1992-1993 гг. принято более 50 основных нормативных документов для реализации земельной реформы. Шла разработка и внедрение системы регистрации различных форм землевладения и землепользования, проведения учета количественных и качественных характеристик земель, определения подходов к экономической оценке земель в условиях рыночного оборота. Наиболее важные законодательные акты:

• 23 декабря 1992 г. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

• Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. «Порядок купли-продажи гражданам Российской Федерации земельных участков», в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель был продлен только для крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных предприятий.

• Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”, который впервые отнес землю к объектам недвижимости. Указом были отменены большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сделок с земельными долями, определялось, что владельцы долей должны были получить документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и принять решение по их использованию. Они получали право передавать долю по наследству, получать земельные участки в натуре при выходе из хозяйства, вносить их в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституции РФ закрепила право частной собственности на землю в РФ.

Реализация земельной реформы

С 1992 г. начался факти­ческий передел земель колхозов и совхозов. Сельскохозяйственные угодья, техника и другие средства производства были разделены на земельные доли и имущественные паи, собственниками которых становились работники сельскохозяйственных предприятий, работники социальной сферы села, сельские пенсионеры.

Перераспределение земель потребовало проведения разнообразных землеустроительных работ:

• передача земель в ведение сельской (поселковой) администрации;

• форми­рование земельных фондов специального назначения;

• отвод земель крестьянским хозяйствам, для личного подсобного хозяй­ства;

• отвод земель гражданам под коллективные сады и огороды, для индивидуального жилищного и дачного строительства и т. д.;

• проведение землеуст­роительных работ на землях реформируемых сельскохозяйствен­ных предприятий. В ходе разграничения земель, находящихся в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий, ус­танавливались площади и местоположения земельных массивов: подлежащие передаче гражданам в частную и коллективно-долевую собственность бесплатно; остающиеся в государственной собственности; рекомендуемые для продажи или передачи в аренду (с правом последующего выкупа) членам коллективов, выходящим из предприя­тий с целью создания крестьянских хозяйств; передающиеся другим работниками этих хозяйств, объединяющимся в производственные кооперативы, товари­щества, акционерные общества; предназначенные для передачи или продажи другим гражданам и юридичес­ким лицам.

• выдача документов на право собственности на землю;

• межевание земель с установлением границ территорий с особым режимом и условиями использования (административно-территориальных образований, земель приро­доохранного, заповедного, оздоровительного, рекреационного, ис­торико-культурного назначения и др.).

Для решения вопросов разграничения земель составлялись проекты землеустройства (перераспределе­ния земель) реорганизуемых хозяйств. При этом в каждом сельском административном районе устанавливалась среднерайонная норма бесплатной передачи земель в собственность граждан, которая диф­ференцировалась по каждому колхозу (совхозу) в зависимости от оценки их сельскохозяйственных угодий по продуктивности по отно­шению к среднерайонному показателю.

Эта норма определялась на основании Указа Президента РФ от 2 марта 1992 г. "О порядке установления нормы бесплатной переда­чи земельных участков в собственность граждан", в соответствии с которым при определении среднерайонной нормы вся площадь сель­скохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных пред­приятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение местной администрации, делилась на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социаль­ной сфере на селе.

Земельные участки, оставшиеся после бесплатной передачи в собственность гражданам, коллективам колхозов, другим коопера­тивным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обще­ствам, включались в фонд перераспределения земель района, грани­цы которого также определялись с помощью землеустроителей. Общая площадь этого фонда на конец 1993 г. составила 66 млн. га, в том числе 13,3 млн. га — сельскохозяйственных угодий. Эти земли использовались для последующей передачи их администрацией района в собственность, пользование, аренду граж­данам и юридическим лицам для создания личных подсобных и крестьянских хозяйств, коллективного садоводства и огородничества и других целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

К 1994 г. второй этап зе­мельной реформы – передача земель конкретным собственникам – был практически завершен:

• По состоянию на конец 1994 г. в Российской Федерации было создано около 280,3 тысяч крестьянских (фер­мерских) и общинно-родовых хозяйств на площади 103,6 млн. га. На долю фермерских хозяйств приходилось 5,2% сельскохозяй­ственных угодий и 6,1% пашни.

• Более полутора тысяч колхозов и совхозов были преобразованы в ассоциации крестьянских хозяйств, площадь которых составила 6,8 млн. га.

• Особенно интенсивно шел процесс организации кооперативов и акционерных обществ, това­риществ, созданных для совместной хозяйственной деятельности в аграрном производстве. На долю этих предприятий приходилось 195,9 млн. га (29%).

• За государственными муници­пальными сельхозпредприятиями оставалось 264,7 млн. га (40%).

• Прочие под­собные сельскохозяйственные предприятия и научно-исследова­тельские заведения составили 27,9 млн. га, или 4%.

• Для коллективного садоводства и огородничества получили участки более 22,3 млн. семей на площади 1,8 млн. га.

• Дачно-строительные кооперативы занимали 3,9 тыс. га,

• В ведении личных подсобных хо­зяйств граждан находилось 6,1 млн. га.

• Животноводческие кол­лективы занимали 1,8 млн. га.

• Во многих регионах Российской Федерации продолжались работы по наделению землей граждан и организаций и закреплению их прав на землю, по развитию пред­принимательства и новых форм хозяйствования на земле, несмотря на их незначительную долю (немногим более 17% от общей площади земель сельхозпредприятий, организаций и граждан).

Земельная реформа осуществлялась не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на землях городов, других поселений, землях промышленности, транспорта. Только за три года (1991-1994 гг.) было передано в ведение сельских (поселковых) Советов народных депутатов и под расширение городов 31,2 млн. га. земель, что более чем в 12 раз превысило показатель уве­личения земель этой категории предыдущие 25 лет.

Трудности земельной реформы. На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники.

Долгое время право собственности, полученное селянами, оставалось виртуальным — в натуре земельные доли не выделялись, не было ясности и в вопросе о том, как крестьяне могут реально ими распорядиться. К середине 1990-х гг. многие субъекты РФ из политических или иных соображений задерживали, а некоторые и вовсе не начинали выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей. В обществе обострилось противостояние между сторонниками и противниками коммерциализации земельных отношений.

Спешная ломка общественной собственности сопровождалась морально-психологическим давлением на сельских жителей, кризис сельского хозяйства и огромные сложности в ведении и организации эффективного производства на селе вызывали сопротивление значительной части общества и ряда политических партий проводимым земельным реформам. В центре общественных и политических дискуссий оставался вопрос о собственности на землю. Общие принципы федерального земельного законодательства в России были одними из самых либеральных в мире: они разрешали все виды частной собственности на землю и не содержали практически никаких запретов на реализацию прав собственника: куплю-продажу, сдачу в аренду, наследование, залог и т.д. Однако правовые нормы и механизмы регулирования земельных отношений, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, долгое время оставались не принятыми. В 1990-х гг. Государственная Дума несколько раз отклоняла законопроекты о рыночном обороте земли. Острые политические противоречия по поводу земельного вопроса делали невозможным принятие Земельного Кодекса.

В 1995 году состоялось очередное голосование по правительственному варианту проекта, доработанному в Комитете Государственной Думы по аграрным вопросам с учетом многочисленных замечаний, высказанных субъектами Федерации, различными министерствами, депутатскими объединениями. Этот компромиссный вариант имел хорошие шансы на принятие, однако был вновь отклонен депутатами: голосовали «против» фракция КПРФ, отвергавшая частную собственность на землю, в том числе на садовые и приусадебные участки, а также «Выбор России» и «Яблоко», считавшие его недостаточно либеральным, ограничивающим конституционные права граждан. Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет Федерации. После многомесячных ожесточенных споров законопроект с учетом внесенных поправок был в 1997 году принят Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения, не позволившим Думе второго созыва принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство и на котором настаивал президент. 

Президент РФ Б.Н. Ельцина пытался в указном порядке форсировать переход к фактическому частному землевладению. 7 марта 1996 года он подписал Указ «О реализации конституционных прав на землю». В июле 1997 г. был принят важный для развития земельных отношений Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (вступил в силу в феврале 1998 г.), установивший основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации.

В конце 1990-х гг. был принят ряд важных законов, направленных на развитие земельной реформы и упорядочение землевладения и землепользования. В январе 2000 г. ФЗ “О государственном земельном кадастре” определил систему органов по ведению земельного кадастра; требования, предъявляемые к ве­дению земельно-кадастровой документации; установил порядок и ус­ловия представления и использования кадастровой документации. Были приняты Законы «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю».

Во второй половине 1990-х гг. законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Большинство российских регионов признало частную собственность на землю, начало формировать земельный рынок и разрабатывать соответствующую региональную законодательную базу. В Саратовской области в октябре 1997 г. был принят закон о продаже земли для сельскохозяйственного использования и начали проводиться земельные аукционы. В феврале 1998 г. земельный кодекс Татарстана разрешил куплю-продажу земли и ее приобретение иностранцами. В Самарской и Пермской областях разработаны проекты региональных законов о земле. В то же время, в 13 из 89 субъектах Российской Федерации региональные земельные законы содержали ограничения на частную собственность граждан и юридических лиц на сельскохозяйственные угодья. В основном это были национальные республики, округа и автономии, со слаборазвитым сельскохозяйственным производством. Однако, ограничение частной собственности на сельхозугодья вплоть до прямого запрета на куплю-продажу земельных участков имело место и в традиционных российских житницах – Краснодарском и Ставропольском крае.

Серьезные препятствия для проведения радикальной земельной реформы создавала психологическая неготовность населения к переходу на частнособственнические отношения, которая связана и историческим стереотипами коллективизма, и с произошедшим подрывом общественного престижа напряженного земледельческого труда, и с осознанием объективной нехватки сил и средств одной семьи для эффективного хозяйствования на земле. Особенно это характерно для селян. Так, в начале 1990-х гг. только 10% молодежи села высказывалось за частную собственность, 68% оставались сторонниками государственных и кооперативных форм организации производства в аграрном секторе. По результатам социологических опросов конца 1990-х гг. за частную собственность на землю высказывались 96% российских граждан, но число желающих получить эту землю в собственность – не более 10%

Основные итоги земельной реформы заключались в ликвидации монополии государственной собственности на землю; формировании широкого слоя земельных собственников; изменении структуры земельной собственности

Произошло изменение структуры землепользования по основным организационно-правовым формам хозяйствования. Более 11 тыс. колхозов и совхозов были преобразованы в товарищества, акционерные общества и другие формы организаций. Было создано около 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйствен­ных кооперативов, более 6000 хозяйств других юридических форм, организовано более 20 тыс. животноводческих коллективов и ма­лых сельскохозяйственных кооперативов

К 1 января 2000 г. доля государственных предприятий в сельском хозяйстве постепенно снижалась и составила 12 %; удельный вес сектора негосударственных сельскохозяйственных организаций, напротив, повышался и составил 71 %, а сектор населения, связанный с частной индивидуальной земельной собственностью или пожизненным наследуемым владением – 17 %.

Значительное число граждан обрело право частной собственности землю. К 2000 г. 40 млн российских граждан имели земельные участки на различных правовых основах. В собственность граждан и юридических лиц передано более 130 млн. га, в том числе 117,6 млн. га сельхозугодий. 11,9 млн. человек стали обладателями земельных долей в сельскохозяйственных предприятиях, из них 10,9 млн. (91,6%) оформили юридические документы на право владения землей. Земельные паи селян – основная форма владения землей, они составляют около 91% всех земель, находящихся в частной собственности.

Была обеспечена потребность населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство.

Создано 280 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств;

Расширены земли сельских населенных пунктов;

Создан фонд перераспределения земель;

Начался процесс приватизации земли под промышленными предприятиями;

Создано новое земельное законодательство, сформированы правовые основы рыночных механизмов землепользования (платное землепользование, арендные отношения, оценка земли, рыночный оборот земли)

Начались работы по формированию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра.